Curtea Europeană a Drepturilor Omului - CEDO

Hotărârea în Cauza Albu și Alții împotriva României din 10.05.2012

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 10 mai 2012

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Pagina 1 din 2

Cumpără forma actualizată

sau autentifică-te

  •  

SECȚIA A TREIA

(Cererea nr. 34796/09 și alte 63 de cauze)
(a se vedea anexa pentru celelalte cereri)

Strasbourg
10 mai 2012

Hotărârea devine definitivă în condițiile prevăzute la art. 44 § 2 din convenție. Aceasta poate suferi modificări de formă.

În cauza Albu și alții împotriva României,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secția a treia), reunită într-o cameră compusă din Josep Casadevall, președinte, Egbert Myjer, Jan Sikuta, Ineta Ziemele, Nona Tsotsoria, Mihai Poalelungi, Kristina Pardalos, judecători, și Santiago Quesada, grefier de secție,

după ce a deliberat în camera de consiliu, la 10 aprilie 2012,

pronunță prezenta hotărâre, adoptată la aceeași dată:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află 64 de cereri (a se vedea lista din anexă) îndreptate împotriva României, prin care 64 de resortisanți ai acestui stat ("reclamanți") au sesizat Curtea la 10 iunie 2009, în temeiul art. 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ("convenția"). Numele reclamanților și numerele cererilor sunt prezentate în tabelul anexat.

2. Reclamanții sunt reprezentați de domnul I. Bănicioiu, avocat în Timișoara. Guvernul român ("Guvernul") este reprezentat de agentul guvernamental, doamna Irina Cambrea, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

3. Reclamanții au invocat încălcarea drepturilor lor prevăzute la art. 6 și 14 din convenție ca urmare a divergențelor persistente din jurisprudența referitoare la problema acordării unor sporuri speciale funcționarilor publici.

4. La 22 februarie 2011, Guvernul a fost notificat cu privire la cereri. În conformitate cu art. 29 § 1, s-a hotărât, de asemenea, că admisibilitatea și fondul cauzei vor fi examinate împreună.

5. Având în vedere că domnul Corneliu Bîrsan, judecătorul ales să reprezinte România, s-a abținut de la judecarea cauzei (art. 28 din Regulamentul Curții), Președintele Camerei l-a desemnat pe domnul Mihai Poalelungi în calitate de judecător ad hoc (art. 26 § 4 din convenție și art. 29 § 1 din Regulamentul Curții).

ÎN FAPT

I. Circumstanțele cauzelor

6. Reclamanții sunt resortisanți români. Aceștia sunt funcționari publici în cadrul Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă din Caraș-Severin.

7. La 5 mai 2008, reclamanții au adresat angajatorului lor, Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă din Caraș-Severin, o agenție de stat, cereri pentru recunoașterea unor drepturi salariale. Mai exact, în temeiul art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, aceștia au solicitat includerea a două suplimente în salariul lor de bază, și anume suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Reclamanții au calculat fiecare dintre aceste suplimente la 25 % din salariul de bază.

Suplimentele sus-menționate urmau să fie plătite retroactiv, cu începere din aprilie 2004, dar și pe viitor până la încetarea contractelor de muncă ale reclamanților.

Totodată, reclamanții au solicitat ca aceste drepturi salariale să fie incluse în carnetele lor de muncă.
La 19 mai 2008, angajatorul le-a respins cererea ca nefondată.

8. La 30 mai 2008, reclamanții au contestat această decizie în fața Tribunalului Caraș-Severin. Aceștia au susținut că, deși, în conformitate cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004, aplicarea prevederilor privind acordarea drepturilor în litigiu fusese suspendată până la 31 decembrie 2006, suspendarea nu însemna că acestea nu mai trebuiau plătite de la 1 ianuarie 2007, când suspendarea a încetat, întrucât suspendarea unui drept nu echivalează cu stingerea dreptului respectiv.

În orice caz, aceștia considerau că suspendarea încălca art. 41 și 53 din Constituție și că sporurile pretinse trebuiau, prin urmare, să fie plătite retroactiv, cu începere din 2004.

9. La 10 septembrie 2008, tribunalul a respins cererea reclamanților. Instanța a stabilit că, în conformitate cu prevederile Codului Muncii în vigoare în acest caz, angajatorul era obligat să plătească angajaților toate drepturile salariale derivate din lege și din contractul de muncă. Prin urmare, reclamanții - funcționari civili - erau îndreptățiți să primească, pe lângă drepturile salariale, cele două suplimente în litigiu - suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare - conform dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d).

Cele două suplimente au fost prevăzute prima dată la art. 29 din Legea nr. 161/2003 din 16 aprilie 2003, fără a se preciza însă suma exactă. De fapt, niciunul din actele normative ulterioare cu privire la drepturile salariale ale funcționarilor publici nu făcea referire la o metodă sau un criteriu pentru calcularea cuantumului fiecărui supliment.

Prin urmare, deși Legea nr. 188/1999 prevedea în mod expres că salariul unui funcționar public includea un supliment al postului și un supliment corespunzător treptei de salarizare, calcularea acestor drepturi era lăsată în seama conducerii, care avea dreptul să stabilească norme pentru aplicarea legii. În consecință, tribunalul a hotărât următoarele:

"

În absența unui act normativ emis sau adoptat de executiv în care cuantumul celor două suplimente pretinse să fie definit, instanța nu are competența să stabilească din oficiu cuantumurile, întrucât aceasta ar submina principiul separației puterilor prin încălcarea competențelor autorităților administrative.

Prin urmare, tribunalul hotărăște că, în circumstanțele sus-menționate, pârâtul nu poate fi obligat să plătească suplimentele pretinse până nu se stabilește cuantumul acestora."

10. Reclamanții au atacat cu apel hotărârea în fața Curții de Apel Timișoara, reiterând argumentele prezentate în primă instanță. De asemenea, aceștia au declarat că, în temeiul art. 38 C. muncii, drepturile dobândite ale salariaților nu pot face obiectul unei limitări. Mai mult, aceștia au susținut că există un principiu legal fundamental potrivit căruia legile sunt concepute pentru a produce efecte, fiind de neconceput ca un act normativ să aibă doar o valoare superficială și să nu fie aplicabil. Aceștia au afirmat că dreptul lor la suplimentele solicitate este protejat la art. 1 din Protocolul nr. 1 la convenție, în măsura în care acesta este un drept prevăzut de lege.

Reclamanții au susținut că interpretarea prevederilor legale aplicabile dată de instanță în respingerea pretențiilor lor a făcut ca actele respective să devină lipsite de efect și, în consecință, lipsite de fond.

Mai mult, această interpretare constituie o discriminare și o încălcare a art. 14 din convenție, în măsura în care exista o jurisprudență internă consecventă prin care se acorda altor reclamanți (tot funcționari publici) dreptul la suplimentele în litigiu. Discriminarea era și mai gravă dat fiind că o altă persoană, S.S.M., angajat la aceeași instituție ca și ei, a obținut suplimentele în urma unei hotărâri pronunțate în primă instanță tot de Tribunalul Caraș-Severin la 21 martie 2008. Hotărârea a fost confirmată de Curtea de Apel Timișoara la 2 octombrie 2008, când a rămas definitivă.

11. La 21 ianuarie 2009, Curtea de Apel Timișoara a respins apelul reclamanților.

Instanța a constatat că nu exista temei legal pentru a pretinde suplimentele în proporție de 25 % din salariul de bază și, în consecință, pentru a admite o asemenea pretenție, întrucât cifra în cauză nu era prevăzută nicăieri în lege.

În acest context, pentru a putea calcula cuantumul exact al suplimentelor în litigiu, era nevoie de legislație suplimentară, fie sub forma unor prevederi legale adoptate de legiuitor pentru reglementarea aplicării art. 31, fie sub forma unor norme de aplicare emise de Guvern într-un act separat care să explice modul în care trebuie aplicată legea.

Curtea de apel a făcut totodată trimitere la jurisprudența Curții Constituționale în acest sens:

"

Instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative."

Prin urmare, instanța a considerat că nu poate admite pretențiile reclamanților în măsura în care respectivele pretenții nu fuseseră stabilite de autoritățile competente.

Referitor la jurisprudența neunitară menționată de reclamanți în susținerile lor, instanța a hotărât că precedentele legale nu constituie, în sistemul juridic român, un izvor de drept și, prin urmare, nu pot fi luate în considerare.

Referitor la aplicabilitatea art. 1 din Protocolul nr. 1 la convenție, instanța a precizat că reclamanții nu au demonstrat existența unui "bun" sau măcar a unei "încrederi legitime" dat fiind că jurisprudența în materie nu este consacrată.

De asemenea, instanța a hotărât că respectivul Cod al muncii nu se aplică funcționarilor publici deoarece aceștia sunt numiți în funcție publică în temeiul Legii nr. 188/1999. Numirile se fac așadar prin intermediul unor acte administrative individuale, care nu au făcut nicio referință la suplimentele în litigiu și, în orice caz, nu au fost contestate de niciun reclamant la data numirii sale.

În consecință, pretențiile reclamanților au fost respinse ca nefondate.

II. Dreptul și practica internă relevante

1. Statutul funcționarilor publici

12. Statutul funcționarilor publici a intrat în vigoare la 7 ianuarie 2000, după promulgarea Legii nr. 188/1999. La 1 ianuarie 2004, art. 29 din statut a fost modificat pentru a prevedea că, începând de la această dată, anumite sporuri și indemnizații urmau să fie incluse în salariul funcționarilor publici.

Art. 29 -

"

(1) Pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:

a) salariul de bază;

b) sporul pentru vechime în muncă;

c) suplimentul postului;

d) suplimentul gradului.

(2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.

(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici."

La 19 iulie 2006, lit. d) a fost modificată astfel: "suplimentul corespunzător treptei de salarizare". În vigoare începând cu 1 iunie 2007, art. 29 a devenit art. 31, dar conținutul acestuia nu a fost modificat.

Aplicarea acestor dispoziții a fost suspendată din 2004 până în 2006, prima dată de Legea nr. 164/2004 din 15 mai 2004, apoi de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004, aprobată prin Legea nr. 76/2005, și ulterior de Ordonanța Guvernului nr. 2/2006, aprobată prin Legea nr. 417/2006.

În vigoare de la 1 ianuarie 2010, cele două drepturi salariale suplimentare, și anume suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, au încetat prin Legea nr. 330/2009.

2. Jurisprudența privind cereri similare

13. Reclamanții au prezentat alte două hotărâri, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, în care pretențiile reclamanților au fost admise. În hotărârea din 23 ianuarie 2008, pronunțată de același complet de judecată care a statuat și în cauza reclamanților, se declarau, printre altele, următoarele:

"

Este irelevant faptul că actul normativ nu a prevăzut cuantumul exact al drepturilor salariale în litigiu întrucât acesta nu constituie un motiv întemeiat pentru respingerea pretențiilor; această interpretare ar lipsi de efect prevederile legale în cauză, care fac parte din dreptul pozitiv, iar acest lucru este de neconceput."

În altă hotărâre prezentată de reclamanți, Curtea de Apel Suceava a hotărât la 5 iunie 2008 într-o cauză similară că reclamanții, angajați ai Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă Suceava, erau îndreptățiți la sporurile în litigiu deoarece drepturile corespunzătoare erau prevăzute de lege, fiind irelevant faptul că cuantumul lor era stabilit sau nu.

14. Guvernul a susținut că, dintre cele 15 curți de apel din țară, unele au respins pretenții similare referitoare la drepturile salariale de dinainte de 21 septembrie 2009, când Înalta Curte de Casație și Justiție a soluționat un recurs în interesul legii (infra, pct. 15). Printre acestea se numărau Curtea de Apel Alba-Iulia, Curtea de Apel Galați și Curtea de Apel Bacău, precum și Curțile de Apel Constanța, Cluj, Ploiești și București. Motivările pentru respingerea pretențiilor erau identice, similare celor prezentate ulterior în decizia pronunțată în recursul în interesul legii.

3. Recursul în interesul legii din 21 septembrie 2009

15. La 13 mai 2009, constatând că din 2008 a început să apară o jurisprudență neunitară la nivelul țării cu privire la acordarea anumitor sporuri funcționarilor publici, Procurorul General a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în conformitate cu dispozițiile art. 329 C. proc. civ. al României, pentru a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii.

La 21 septembrie 2009, Înalta Curte a pronunțat o decizie, confirmând existența unei jurisprudențe neunitare în ceea ce privește interpretarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, și stabilind totodată criterii pentru interpretarea unitară a dispoziției, după cum urmează:

"

În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 [...] stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare."

Înalta Curte a decis totodată că drepturile pretinse de funcționarii publici nu constituiau "bunuri", acestea rămânând doar drepturi "virtuale" în absența unor modalități de calcul.

Conform art. 329 C. proc. civ., dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțele interne. O hotărâre pronunțată în cadrul unui recurs în interesul legii nu poate influența rezultatul unor cauze soluționate deja.

În urma adoptării deciziei sus-menționate, divergențele din jurisprudența în materie au încetat, iar instanțele interne au urmat criteriile Înaltei Curți [a se vedea, de asemenea, Zelca și alții împotriva României (dec.), nr. 65161/10, 6 septembrie 2011, pct. 15].

III. Instrumente de drept internațional relevante

A. Raport privind statul de drept, întocmit de Comisia de la Veneția, 25-26 martie 2011

16. Raportul precizează în secțiunile relevante că, pentru ca principiul securității juridice - fundamental pentru menținerea încrederii în sistemul juridic și statul de drept - să existe, statul trebuie să facă legislația ușor accesibilă și trebuie totodată să aplice legile pe care le-a adoptat într-un mod previzibil și consecvent. Întrucât existența unor hotărâri neunitare la nivelul instanțelor superioare poate fi contrară acestui principiu, este prin urmare necesar ca instanțele respective să instituie mecanisme pentru evitarea divergențelor și asigurarea coerenței jurisprudenței lor.

B. Concluziile și observațiile preliminare ale Raportorului Special al Națiunilor Unite pentru independența magistraților și a avocaților

17. În evaluarea sa preliminară privind independența sistemului judiciar din România în urma vizitei sale în România în mai 2011, raportorul a subliniat că practica instanțelor interne a fost subminată de absența unui cadru legislativ stabil, care a avut ca rezultat lipsa interpretării și aplicării unitare a legii. Lipsa de previzibilitate a hotărârilor judecătorești și lipsa de acceptabilitate a procesului decizional judecătoresc constituiau factori structurali ce necesitau remediere.

C. Avizul nr. 11 (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătorești

18. Părțile relevante ale avizului sunt redactate după cum urmează:

"

47. Această putere de interpretare nu trebuie să ne facă să uităm că judecătorul trebuie să asigure securitatea juridică, ce garantează previzibilitatea atât a conținutului regulii de drept cât și a aplicării sale și contribuie la calitatea sistemului judiciar.

48. În acest scop, judecătorul va aplica principiile interpretative aplicabile atât în dreptul național cât și internațional. [...] În țările de drept continental se va inspira din jurisprudență, îndeosebi din cea a instanțelor superioare a căror misiune este în special de a veghea la unitatea jurisprudenței.

49. În general, judecătorii ar trebui să aplice legea în mod constant. Cu toate acestea, atunci când o instanță decide o schimbare a jurisprudenței, aceasta va trebui clar indicată în hotărârea sa. [...]" --

ÎN DREPT

I. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 6 din Convenție, considerat separat și coroborat cu art. 14 din Convenție

19. Reclamanții s-au plâns, în temeiul art. 6 și 14 din convenție, că procedura, finalizată cu hotărârea din 21 ianuarie 2009, a fost inechitabilă în măsura în care instanțele interne au respins în mod eronat capetele lor de cerere privind suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nu au luat în considerare existența unei jurisprudențe neunitare în materie, în cadrul căreia sporurile în litigiu au fost acordate multora dintre colegii lor funcționari publici din întreaga țară. Dispozițiile relevante ale art. 6 și 14 din convenție sunt următoarele:

Art. 6 - §1

"

Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil [...] a cauzei sale, de către o instanță [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil [...]"

Art. 14 -

"

Exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de [prezenta] convenție trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație."

A. Cu privire la admisibilitate

20. Curtea constată că acest capăt de cerere nu este în mod vădit nefondat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din convenție. În continuare, subliniază că acesta nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, este necesar să fie declarat admisibil.

B. Cu privire la fond

1. Argumentele părților

21. Guvernul a evidențiat faptul că, în conformitate cu jurisprudența Curții, în cazul în care un reclamant invocă o încălcare a art. 6 § 1 cu privire la securitatea juridică, se analizează trei condiții: în primul rând, dacă divergențele din jurisprudență care fac obiectul plângerii erau profunde și persistente; în al doilea rând, dacă legislația națională prevederea mecanisme care să permită eliminarea acestor incoerențe; și, în al treilea rând, dacă aceste mecanisme au fost aplicate și care au fost, după caz, efectele aplicării lor (Guvernul a făcut trimitere la cauza Iordan Iordanov și alții împotriva Bulgariei, nr. 23530/02, 2 iulie 2009, pct. 49).

22. În continuare, Guvernul a susținut că respectivele condiții nu fuseseră întrunite în prezentele cereri, din următoarele motive.

În ceea ce privește persistența și amploarea divergențelor contestate, Guvernul a argumentat că din 2008 instanțele interne au avut abordări diferite în interpretarea actelor normative privind drepturile salariale specifice care trebuie acordate funcționarilor publici. Unele instanțe au respins asemenea pretenții de la bun început, în vreme ce altele le-au admis în primă instanță și apoi au început treptat să își modifice propria jurisprudență, mai ales în urma ședințelor cu judecătorii organizate la 19 noiembrie 2008 și 10 aprilie 2009 de comisiile Consiliului Superior al Magistraturii pentru armonizarea jurisprudenței interne. În ambele ședințe s-a ajuns la concluzia că exista o neconcordanță cu privire la interpretarea actelor normative referitoare la drepturile salariale speciale pentru funcționarii publici. Membrii comisiilor au convenit că formularea unui recurs în interesul legii era necesară pentru încetarea divergențelor. Luând ca punct de plecare constatările făcute de comisii la 13 mai 2009, Procurorul General a formulat un recurs în interesul legii, pe care Înalta Curte de Casație și Justiție l-a admis la 21 septembrie 2009, punând astfel capăt divergențelor în materie.

23. Guvernul a mai subliniat că numărul mare de reclamanți implicați în procedurile contestate nu era în mod obligatoriu un indicator al amplorii divergențelor din jurisprudență. În această privință, Guvernul a admis că problema controversată a acordării anumitor sporuri funcționarilor publici privea un număr mare de persoane, mai precis toți funcționarii publici cărora li se aplicau dispozițiile contestate din legea relevantă. Cu toate acestea, în pofida numărului mare de reclamanți, problema controversată nu era susceptibilă să se amplifice, spre deosebire de cauza Tudor Tudor împotriva României (nr. 21911/03, 24 martie 2009), în care problema aplicării legilor privind restituirea [proprietăților] în România a fost considerată o chestiune ce afectează întreaga societate românească.


Pentru a vedea documentul fără paginare, ai nevoie de un abonament Lege5!

;
se încarcă...