Pandectele Săptămânale nr. 2/2012

Responsabilitatea extracontractuală a Uniunii europene: incoerențe și limite, Editura Rosetti
de Laetitia Guilloud

13 ianuarie 2012

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Comentariu

Responsabilitatea extracontractuală a Uniunii Europene: incoerențe și limite

Laetitia GUILLOUD*

Profesor de drept public, Universitatea din Savoie

Responsabilitatea extracontractuală a Uniunii europene este reglementată prin articolele 268 și 340 TFUE[1], dar aceste dispoziții se caracterizează mai ales prin caracterul lor lacunar. Într-adevăr, contrar dispozițiilor ce reglementează celelalte căi de recurs în Uniunea europeană, aceste articole enunță principiul responsabilității extracontractuale al Uniunii fără să-i precizeze modalitățile de punere în practică. În concluziile date în cadrul afacerii „Plaumann”[2], avocatul general sublinia că dincolo de „caracterul lor periculos”, aceste articole nu implicau din partea judecătorului „decât activitatea de creare și de comparare a dreptului de care Curtea, ținând seama de numeroasele lacune în dreptul Comunității, trebuie să facă în mod constant dovada în numeroasele chestiuni juridice ce ating procedura și fondul”[3]. Totuși, soluțiile desprinse nu scapă de orice critică.

Din conjucția articolelor 268 și 340 TFUE, reiese că CJUE[4] este competentă să repare daunele cauzate de către instituțiile europene sau de către agenții Uniunii în exercițiul funcțiilor lor, conform principiilor generale comune drepturilor Statelor membre. Această competență trebuie să fie interpretată ca o competență exclusivă, interzicând jurisdicțiilor interne să intervină în aprecierea și punerea în practică a responsabilității extracontractuale a Uniunii[5]. La polul opus, fiind vorba de o competență cu atribuție strict delimitată, jurisdicțiile naționale rămân singurele competente pentru a se pronunța asupra cazurilor neacoperite de aceste articole, adică asupra responsabilității extracontractuale a autorităților naționale[6]. Această repartiție poate trage foloase din preocuparea de a proteja autonomia ordinelor juridice naționale și a celei europene[7], dar și din considerațiile procedurale[8].

La lectura acestor tratate există așadar o distincție a priori ermetică între competența judecătorului european, chemat să se pronunțe asupra responsabilității instituțiilor Uniunii[9], și competența jurisdicțiilor interne, referitoare la daunele provocate de către instituțiile naționale. Orice ipoteză de concurs de responsabilitate între Uniunea europeană și Statul membru pare așadar exclusă din principiu. Dar o asemenea prezentare nu rezistă probei faptelor. Uniunea europeană se bazează, într-adevăr, pe principiul administrării indirecte, în virtutea căruia administrațiile naționale care sunt însărcinate cu titlu principal cu aplicarea dreptului Uniunii europene. Astfel, se pune o întrebare atunci când o daună este cauzată în timpul implementării, de către autoritățile interne, a unui act adoptat de instituțiile europene. Trebuie această daună reparată de către jurisdicțiile naționale, în cadrul unui recurs de drept intern, sau de către jurisdicțiile europene pe baza dispozițiilor citate anterior?

Alegerea făcută de către Curtea de justiție în acest gen de situație este cea a unei responsabilități împărțite și subsidiare a Uniunii europene. Acceptarea recursului în responsabilitate în fața judecătorului european este așadar subordonată epuizării căilor de recurs în fața jurisdicțiilor naționale imediat ce acestea din urmă pot da satisfacție victimei. Această alegere este contestabilă din mai multe motive:

Mai întâi, articolul 340 TFUE, care nu precizează nici detaliile, nici măcar principalele aspecte ale regimului de responsabilitate al Uniunii, prevede că „Uniunea trebuie să repare, conform principiilor generale comune drepturilor Statelor membre, daunele provocate de către instituțiile sale sau de către agenții săi aflați în exercițiul funcțiilor lor”. Chiar dacă „carența voluntară”[10] a autorilor tratatelor ar trebui acoperită de către jurisprudența Curții, „funcția creatoare”[11] a acesteia din urmă este încadrată de către trimiterea la principiile generale comune Statelor membre[12]. Or, în ceea ce privește ipotezele concursului de responsabilitate, soluția reținută nu a fost conformă acestei cerințe[13].

Apoi, caracterul subsidiar al responsabilității europene face extrem de complexă repartiția competențelor jurisdicționale. Într-adevăr, deosebirea nu se face în funcție de natura organului – național sau european – a cărui ilegalitate se află la originea daunei, deoarece Curtea de justiție impune reclamanților un ocol prin jurisdicțiile interne de fiecare dată atunci când căile de drept naționale pot da o rezolvare favorabilă unui litigiu[14]. Această alegere repune în cauză autonomia recursului în responsabilitate[15] deoarece face să depindă punerea sa în practică de procedurile naționale și de soluțiile date de jurisdicțiile interne. Ea aduce atingere și uniformității de aplicare a dreptului Uniunii.

În fine, soluția dată de Curtea de justiție nu este cea mai favorabilă reclamantului. Acesta este constrâns într-adevăr să ducă diferite acțiuni în fața jurisdicțiilor naționale și europene, proces lung și costisitor. El este de altfel susceptibil să se vadă lipsit, total sau parțial, de indemnizație în caz de jurisprudență contradictorie la scara Statului membru și a Uniunii, sau în caz de depășire a termenului de prescriere. Ocolul prin jurisdicțiile interne, impus solicitanților de către Curtea de justiție (I), riscă astfel în unele cazuri să conducă victimele într-un impas. (II).

I. Ocolul prin jurisdicțiile interne

Destul de logic, Curtea de justiție și-a declinat competența atunci când o daună își află cauza exclusivă într-o ilegalitate comisă de către autoritățile interne, în momentul punerii în practică a dreptului european. Lucrurile stau altfel doar atunci când acestea din urmă nu dispun de nicio marjă de manevră în aplicarea actului adoptat de către instituțiile europene (A). În mod mai contestabil cu privire la principiul de „bună administrare a justiției” recunoscut de către judecătorul european[16], în situațiile de cumul de ilegalitate, fără a exclude orice recurs ce pune în cauză instituțiile europene, Curtea de justiție cere ca reclamanții să fi epuizat în prealabil, căile de recurs interne (B).

A. Competența Curții de justiție este îndepărtată

Criteriul de imputabilitate a daunei îi permite Curții de justiție să-și decline competența pentru litigii ce pun în cauză exclusiv o ilegalitate comisă de către autoritățile naționale.

Aceasta se referă, evident, la cazurile de încălcare a dreptului european de către autoritățile interne, fie că este vorba, de exemplu, de netranspunerea unei directive (lipsa punerii în practică) sau de adoptarea unei legislații contrare unui regulament european. Responsabilitatea Statului membru pe motivul încălcării dreptului Uniunii europene a fost consacrată de către Curtea de justiție în hotărârea „Francovich”[17]. Ea se exersează în fața jurisdicțiilor interne „în cadrul dreptului național al responsabilității”[18] sub rezerva, totuși, a condițiilor prevăzute de către judecătorul european[19]. De altfel, Curtea subliniază că legislațiile naționale în materie nu ar fi mai puțin favorabile decât cele privitoare la reclamațiile asemănătoare în dreptul intern, nici întocmite încât să facă obținerea reparării[20] excesiv de grea sau practic imposibilă. În fine, Curtea a încadrat mai strict autonomia instituțională și procedurală recunoscută Statelor membre în jurisprudența sa ulterioară. În hotărârea „Brasserie du pecheur”, ea afirmă într-adevăr că „condițiile de punere în practică a responsabilității Statului pentru daune provocate particularilor, din cauza încălcării dreptului comunitar, nu trebuie, în absența unei justificări deosebite, să difere de cele ce reglementează responsabilitatea Comunității în circumstanțe asemănătoare”[21]. Astfel, pe când tratatul prevăzuse ca regimul de responsabilitate al Uniunii ar trebui să se inspire din principiile generale comune drepturilor Statelor membre, Curtea de justiție impune, dimpotrivă, Statelor să ia contenciosul extracontractual al Uniunii drept model[22].

Curtea de justiție declară ca fiind inacceptabil un recurs intentat în fața ei atunci când dauna rezultă din aplicarea neregulată de către autoritățile naționale a unui act adoptat în mod legal de către instituțiile europene[23]. Așa se întâmplă, de exemplu, atunci când administrația națională a refuzat ilegal să plătească victimei o indemnizație prevăzută printr-un regulament european valid. Într-adevăr, într-o asemenea situație, recursul exersat de către victimă împotriva Uniunii tinde să o facă să plătească „în locul autorității competente a Statului respectiv, sume care i s-ar cuveni în virtutea dreptului comunitar”[24]. Lucrurile nu stau altfel decât dacă, în punerea în practică a dreptului european, autoritățile interne s-ar afla în situația de competență legată. Astfel, din momentul în care Comisia a făcut uz de puterea sa de a da instrucțiuni autorităților naționale, Curtea de justiție consideră că „ilegalitatea alegată de către reclamantă pentru a-și fonda dreptul la indemnitate este imputabilă nu [autorității naționale], care era obligată să defere instrucțiunilor Comisiei, ci acesteia din urmă”[25]. La fel, dacă măsura națională nu putea fi adoptată fără aprobarea Comisiei, judecătorul consideră că faptul generator de daună constă în aprobarea ilegală de către Comisie a actului adoptat de către instituțiile naționale[26]. În schimb, soluția va fi diferită dacă autoritățile naționale hotărăsc să țină seama de un aviz neobligatoriu pe care ele l-au solicitat Comisiei[27].

Din momentul în care o daună este imputabilă exclusiv unei ilegalități comise de către autoritățile interne, competența judecătorului european este înlăturată, ceea ce se înscrie în cadrul aplicării stricte a tratatelor. Dar Curtea de justiție a adăugat că competența sa nu putea interveni decât la sfârșitul examinării litigiului de către jurisdicțiile interne în ipoteza în care autoritățile naționale și europene au colaborat la realizarea daunei.

B. Competența Curții de justiție este amânată

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...