Curtea Constituțională - CCR

Decizia nr. 258/2006 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor

Modificări (...)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 17 aprilie 2006

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  
Ioan Vida - președinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Constantin Doldur - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu - judecător
Șerban Viorel Stănoiu - judecător
Mihaela Cîrstea - procuror
Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, excepție ridicată de Ion Smeeianu în Dosarul nr. 2.138/2005 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La apelul nominal răspunde, pentru primul-ministru, Dragoș Condrea, director general al Direcției generale juridice, cu delegație la dosar, lipsă fiind autorul excepției, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Având cuvântul, reprezentantul primului-ministru solicită respingerea excepției, apreciind că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată în concordanță cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție. Astfel, situația extraordinară cerută de textul constituțional constă în limitările aduse prerogativelor primului-ministru, textul de lege abrogat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2005 anulând prerogativa primului-ministru de a numi și revoca din funcție conducătorii organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului, ceea ce contravenea Constituției și Legii nr. 90/2001. Mai arată, pe de-o parte, că practic președintele Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații nu putea fi schimbat din funcție, iar, pe de altă parte, că și Comunitatea Europeană a recomandat uniformizarea legislației cu privire la conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate, apreciind că din analiza ordonanței de urgență criticate rezultă că aceasta cuprinde doar motivul adoptării, iar nu și situația extraordinară care a determinat adoptarea ei. Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituție, nefiind îndeplinite cerințele cumulative ale textului constituțional.

C U R T E A,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 noiembrie 2005, pronunțată în Dosarul nr. 2.138/2005, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor. Excepția a fost ridicată de Ion Smeeianu într-o cauză având ca obiect anularea deciziei primului-ministru de eliberare a sa din funcția de președinte al Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată fără respectarea cumulativă a condițiilor prevăzute de Constituție, și anume fără a exista o situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată și fără ca urgența să fie motivată în cuprinsul ei. Astfel, arată că, deși în preambulul ordonanței se face o referire lipsită de conținut cu privire la "limitările existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, inclusiv prin numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor organelor centrale de specialitate", aceasta este în realitate o justificare pur formală, întrucât, în primul rând, conducerea Guvernului, ca organ colegial, reprezintă altceva decât exercitarea prerogativelor primului-ministru referitoare la numirea și eliberarea din diverse funcții administrative, neputându-se confunda conducerea Guvernului, ca organ administrativ de sine stătător, cu regimul juridic al raporturilor dintre primul-ministru și alte organe centrale de specialitate, cum este cazul Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații. Pe de altă parte, textul preambulului ordonanței nu conține motivarea urgenței, ci doar rațiunea și utilitatea reglementării, neprevăzându-se limitările concrete din cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2002 care l-ar împiedica pe șeful Guvernului să conducă activitatea acestuia. Totodată, susține că întreruperea exercitării mandatului de 5 ani al președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații, ca urmare a adoptării dispozițiilor legale criticate, contravine dreptului la muncă al acestuia și denaturează statutul și rolul Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații, o instituție fundamentală a statului.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și-a exprimat opinia în sensul că nu se poate susține că exercitarea de către primul-ministru a prerogativei constituționale de conducere a Guvernului, și implicit a tuturor instituțiilor publice din subordinea sa, ar fi incompatibilă cu existența unor limitări ale posibilității acestuia de a numi și elibera din funcție conducători ai organelor de specialitate subordonate Guvernului.

Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Astfel, așa cum rezultă din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005, emiterea ei a fost impusă de necesitatea înlăturării limitelor existente în privința exercitării de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, prin instituirea posibilității de numire, dar și de revocare din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului și în alte cazuri decât cele prevăzute în art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002. Totodată, limitele prerogativelor primului-ministru de conducere a Guvernului, care decurg din imposibilitatea de a revoca din funcție președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații în situațiile în care măsura se impune pentru remedierea unor neregularități ori disfuncționalități care nu se circumscriu prevederilor art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002, justifică și urgența reglementării.

Mai arată că, anterior revizuirii Constituției, noțiunea de situație extraordinară se regăsea sub cea de caz excepțional, iar prin Decizia nr. 65/1995 Curtea a statuat că adoptarea unei ordonanțe de urgență "se poate fundamenta numai pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public". Ulterior, prin Decizia nr. 134/2005 Curtea a constatat că jurisprudența sa în ceea ce privește constatarea existenței situației extraordinare rămâne valabilă și după revizuirea Constituției.

Referitor la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) și a art. 41 din Constituție, Guvernul consideră că și aceste susțineri sunt neîntemeiate, întrucât după abrogarea art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 a devenit aplicabil în materie art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia primul-ministru numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului. Împotriva eventualelor măsuri abuzive de eliberare din funcție se poate face contestație la instanța judecătorească.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale, fiind adoptate în vederea înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului și, implicit, a activității tuturor instituțiilor publice din subordinea Guvernului, inclusiv prin numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor organelor de specialitate subordonate Guvernului.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat Curții Constituționale punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile Legii nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 179 din 2 martie 2005, având următorul cuprins:

- Articol unic: "Alineatul (2) al articolului 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie 2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 591/2002, cu modificările și completările ulterioare, se abrogă."

Art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie 2002, text abrogat de dispozițiile legale criticate, avea următorul cuprins: "Președintele și vicepreședintele pot fi revocați de către primul-ministru pentru încălcarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență sau pentru condamnare penală prin hotărâre judecătorească definitivă."

Autorul excepției susține că dispozițiile legale criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 41 referitoare la dreptul la muncă și art. 115 alin. (4) și (6) privind condițiile de adoptare a ordonanțelor de urgență.

Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea reține că, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, "Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora".

Referitor la acest text din Legea fundamentală, în jurisprudența sa, prin Decizia nr. 255/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea Constituțională a statuat următoarele:

"

Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ:

- existența unei situații extraordinare;

- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

- urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Dincolo de caracterul tranșant al formulei utilizate de legiuitorul constituant, intenția acestuia și finalitatea urmărită, constând în restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor rațiuni pe care el însuși este suveran să le determine, sunt evidențiate cu pregnanță de deosebirile dintre actualul text constituțional și cel anterior, fostul articol 114 alin. (4) din Constituție, în forma inițială. Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență era condiționată exclusiv de existența unor cazuri excepționale.

Termenul «cazuri excepționale» acolo utilizat a fost înlocuit, în noua redactare, cu acela de «situații extraordinare». Mai mult, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei a căror reglementare nu poate fi amânată, consacrând, astfel in terminis imperativul urgenței reglementării. În sfârșit, din rațiuni de rigoare legislativă, a instituit exigența motivării urgenței în chiar cuprinsul ordonanței adoptate în afara unei legi de abilitare.

Chiar sub imperiul reglementării constituționale anterioare în materie, Curtea, referindu-se la cazul excepțional, de care depindea legitimitatea constituțională a adoptării unei ordonanțe de urgență, a statuat că acesta este definit în raport cu necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia nr. 65/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995). Cu aceeași finalitate, a definirii cât mai precise a cazului excepțional, Curtea a precizat că de esența acestuia este caracterul obiectiv, «în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență» (Decizia nr. 83/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Cele statuate de Curte în această materie, sub imperiul reglementării constituționale anterioare, ca urmare a unei interpretări care transgresa litera textului constituțional, evidențiindu-i înțelesul prin prisma intenției legiuitorului constituant și a finalității urmărite, precum și prin utilizarea unor principii și constante ale dreptului, sunt cu atât mai pertinente, în prezent, dacă se are în vedere că punctul de vedere înfățișat își are suport deplin în chiar litera reglementării constituționale de referință, în actuala sa redactare.

De altfel, însuși Guvernul, în art. 2 lit. a) din Ordonanța de urgență nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, definește situația de urgență în termeni similari celor utilizați de Curte, și anume ca «eveniment excepțional, cu caracter nonmilitar care prin amploare și intensitate amenință viața și sănătatea populației, mediul înconjurător, valorile materiale și culturale importante, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri și acțiuni urgente, alocarea de resurse suplimentare și managementul unitar al forțelor și mijloacelor implicate»."

În cauza de față, textul de lege abrogat prin dispoziția care formează obiectul excepției de neconstituționalitate prevedea că președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații, numiți pentru o perioadă de 5 ani, pot fi revocați de către primul-ministru pentru încălcarea dispozițiilor legale privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor (dispoziții cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002) sau pentru condamnarea penală prin hotărâre judecătorească definitivă.

În preambulul ordonanței de urgență prin care se dispune abrogarea textului de lege menționat, se precizează că această măsură este luată "în vederea înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, inclusiv prin numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, situație care justifică caracterul de urgență și excepțional".

Mai explicit, în Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență nr. 11/2005, care formează obiectul excepției de neconstituționalitate, se arată, cu aceeași finalitate, că "asigurarea eficientei funcționări a instituțiilor guvernamentale, înlăturarea disfuncționalităților, aplicarea unei reforme structurale, compatibilizarea normelor și organismelor publice cu normele și instituțiile europene impun, uneori, necesitatea desemnării unor persoane noi în funcții de conducere ale organelor de specialitate din subordinea Guvernului".

Așadar, Curtea observă că intenția legiuitorului delegat, așa cum rezultă din abrogarea dispoziției legale menționate și din motivația acestei măsuri, a fost aceea de a da posibilitatea primului-ministru să-i înlocuiască din funcție pe președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații, aflați în exercitarea unui mandat de 5 ani, fără ca acestora să li se reproșeze vreo abatere de natură disciplinară sau penală.

În principiu, o asemenea măsură poate prezenta urgența cerută de art. 115 alin. (4) din Constituție, dar, pentru ca ordonanța de urgență atacată să se justifice, se impunea să existe și să fie descrise concret acele situații enumerate generic în preambulul ordonanței de urgență și în Nota sa de fundamentare (lipsa de eficiență a Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații datorată conducătorilor în funcție, disfuncțiile iremediabile sub conducerea acestora, opoziția lor la efectuarea reformei structurale a instituției etc.) și să se explice de ce aceste împrejurări constituie "situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată".

Inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare, de natură să justifice adoptarea unei măsuri de înlăturare a stabilității instituției legale, reglementată prin instituirea duratei perioadei de exercitare a unor funcții, constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și - ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu.

Întrucât în cauza de față nu rezultă împrejurări de natura celor prevăzute în art. 115 alin. (4) din Constituție, care să justifice abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002, cu consecința abilitării primului-ministru de a-i revoca din funcție pe președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Reglementare în Comunicații pentru motive aflate la libera sa apreciere, independente de activitatea și de culpabilitatea acestora, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2005 este neconstituțională.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

Admite excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicațiilor, excepție ridicată de Ion Smeeianu în Dosarul nr. 2.138/2005 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Pronunțată în ședința publică din data de 14 martie 2006.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,
Ioana Marilena Chiorean

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...