Universul Juridic nr. 7/2019

Justiția constituțională ca putere neutră - cazul României
de Dan Claudiu Dănișor

18 iulie 2019

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Puterile statului modern sunt separate, și astfel limitate, pentru ca libertatea să fie prezervată. Mecanismele acestei organizări a statului în vederea garantării libertății sunt prevăzute în Constituție, care ar trebuie să devină fundamentul tuturor comportamentelor politice. Pentru a obține această limitare a puterii, Constituția trebuie să prevadă traseele exercițiului acesteia și în acest fel să îl facă previzibil. Dar, indiferent cât de bine ar fi concepută o Constituție, ea nu poate anticipa toate crizele posibile. Este motivul pentru care unii dintre gânditorii moderni au încercat să completeze teoria separației puterilor, prin introducerea unei puteri suplimentare în angrenajul puterilor statului, care să fie situată în afara cadrului separației puterilor și să regleze echilibrul acestora în situațiile de criză pe care Constituția nu a reușit să le prevadă. Această putere a fost numită putere neutră. Modul instituționalizării unei puteri neutre față de cele rezultate din separația puterilor depinde de modul înțelegerii echilibrului între puteri, care, la rândul lui, dă seama de o înțelegere aparte a separației puterilor.

Pentru cei care au considerat că echilibrul între puteri este de natură politică, era firesc ca un organ politic, în general Camera superioară a Parlamentului(1) sau Șeful statului(2), să joace acest rol(3). Puterea neutră trebuia, în această viziune, să asigure, din punct de vedere politic, în funcție de circumstanțe, fie separația puterilor, fie acțiunea lor în concert. Echilibrarea, moderarea și dinamismului puterilor politice (Legislativul și Executivul) este în ultimă instanță scopul acestei a patra puteri, iar neutralitatea sa este concepută prin raportare la interesele politice în joc. Ideea animatoare a acestei concepții este că trebuie să existe o putere care se activează în momentele de criză și care este capabilă să restabilească echilibrul puterilor sau să le dea un nou impuls, în funcție de circumstanțele concrete și nu de unele norme abstracte care au ca scop asigurarea previzibilității comportamentelor politice, norme care sunt, în mod inevitabil, doar parțial eficiente.

Juridicizarea viziunii asupra separației puterilor impune ca scop al acesteia exercițiul valid al puterilor, iar Constituția devine "principiul în care se exprimă din punct de vedere juridic echilibrul forțelor politice"(4) . Garantarea Constituției devine astfel sinonimă cu garantarea separației (și echilibrului) puterilor, care are ca scop, din punct de vedere juridic, "asigurarea exercițiului regulat al funcțiilor statale. Aceste funcții au ele însele un caracter juridic: ele constau în acte juridice"(5) .

Această glisare de la politic către juridic în înțelegerea separației puterilor, operată în special de Hans Kelsen la începutul secolului al XX-lea, se opunea concepției dezvoltată de Carl Schmitt(6) , care acorda Președintelui rolul de putere regulatoare, dar reducându-i neutralitatea la faptul că președinția se situa deasupra partidelor (überparteilich). Kelsen îi răspunde lui Schmitt prin lucrarea Cine trebuie să fie garantul Constituției?, apărută în 1931(7) . El consideră că Șeful statului nu poate fi neutru pentru că nu poate fi independent, căci, situat fiind în fruntea Executivului, acesta este parte a procesului politic, or, susține Kelsen, "nu poți fi judecător în propria cauză"(8) . Fiind politic activ, Șeful statului poate el însuși să inițieze o violare a Constituției, deci a echilibrului sau separației puterilor. Critica lui Kelsen se bazează deci pe ideea că puterea neutră nu trebuie să poată deveni activă.

Singura autoritate care poate îndeplini funcția de putere prezervatoare, în sensul de garantare a Constituției, adică a faptului că "limitele juridice nu sunt depășite"(9) , este, în optica kelseniană, una de natură judiciară. Aceasta pentru că, prin natura amenajării și funcționării, aceasta este imparțială și reactivă. Jurisdicția constituțională este "singura putere neutră în sensul în care ea nu constituie o putere «activă» și în sensul că poate fi considerată independentă față de celelalte două"(10) .

Pentru Kelsen, înțelegerea politică a separației puterilor în stat, a cărei expresie este teoria potrivit căreia Șeful statului trebuie să joace rolul de putere neutră, este o "dogmă" antidemocratică, căci ea reprezintă "nucleul ideologic al monarhiei constituționale"(11). Transplantarea acesteia într-o republică nu doar că nu-i acoperă, ci chiar îi accentuează, disfuncțiile. Juridicizarea teoriei separației puterilor în stat este singura care poate, după Kelsen, să asigure democratizarea acesteia.

Dar aceasta nu înseamnă că juristul austriac situează regulatorul separației puterilor în sfera puterii judecătorești, adică a uneia dintre cele trei puteri. Puterea neutră este atribuită, potrivit lui, unei autorități distincte de instanțele de judecată, unei Curți specializate în garantarea Constituției. Această autoritate funcționează după proceduri de natură judiciară, dar este o autoritate politică. Astfel, Kelsen scria: "Autorizând judecătorul, în anumite limite, să tranșeze între interesele contradictorii și să rezolve un conflict în favoarea unuia sau altuia, legiuitorul îi conferă o competență de creare a dreptului și deci, o putere care dă funcției judiciare același caracter «politic» pe care îl dă puterii legislative, chiar dacă aceasta o exercită într-o măsură mai largă. Între caracterul politic al legislației și cel al justiției există doar o diferență cantitativă, nu și calitativă"(12) . Este evident că pentru Kelsen sistemul care implică o instanță specializată nu diferă calitativ, ci doar organic, de sistemul în care judecătorul ordinar îndeplinește funcția de justiție constituțională. Kelsen preferă sistemul specializării, pentru că în felul acesta evită dedublarea rolului instanțelor ordinare, dar nu creează o diferență de natură între soluția sa și soluția prezentă deja în sistemul american și în cele de inspirație americană, cum era și cel românesc încă înainte de primul război mondial. Când garantează Constituția, judecătorul, indiferent că este specializat funcțional sau specializat organic, exercită funcția de justiție constituțională.

Transpunerea cea mai tranșantă a funcției de putere neutră a unei Curți Constituționale (sau a unui sistem judiciar care are funcții de justiție constituțională) este atribuția de soluționare a conflictelor de natură constituțională între puteri (numite uneori conflicte între organele constituționale)(13). Justiția constituțională joacă atunci, în mod nemijlocit, rolul de arbitru, pe care îl îndeplinește doar mediatprin controlul constituționalității actelor normative care emană de la puterile statului sau prin atribuțiile de contencios al libertăților și drepturilor omului.

În cele ce urmează obiectivul meu este să analizez modul în care justiția constituțională a îndeplinit funcții de putere neutră în istoria constituțională a României și, revelând modul în care Legea de revizuire a Constituției României din 2003 a acordat Curții Constituționale competența de a soluționa "conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice"(14) , precum și jurisprudența acestei Curți, să concluzionez asupra necesității, eficacității și riscurilor acestui sistem. Pentru a putea îndeplini aceste obiective, trebuie însă să definesc mai întâi ce trebuie să se înțeleagă prin justiție constituțională, mai ales că în istoria României funcția aceasta au îndeplinit-o instanțele ordinare, o instanță specială de contencios constituțional fiind creată abia prin Constituția din 1991 și Legea nr. 42/1992, ceea ce implică faptul că în România definirea organicistă a conceptului de "justiție constituțională" este practic imposibilă.

Justiția constituțională poate fi definită ca totalitatea mijloacelor de garantare a priorității libertăților și drepturilor oamenilor față de exercitarea puterii. Dacă pornim de la o astfel de definire, justiția constituțională cuprinde mai multe tipuride contencios, neputând fi redusă, cum din păcate se întâmplă adesea, la controlul constituționalității legilor.

Primul tip de contencios constituțional este contenciosul constituțional al drepturilor și libertăților, care reprezintăreflexul direct al scopului fundamental al sistemelor constituționale moderne: protecția oamenilor, a drepturilor și libertăților lor. El este constituțional pentru că drepturile și libertățile sunt material constituționale, nu pentru că ele sunt formalizate într-un act normativ numit Constituție. Sunt constituționale din punct de vedere material toate drepturile și libertățile "de existența și consistența" cărora "depinde modul în care statul poate norma comportamentele subiecților de drept. (...) Ca și celelalte norme de natură constituțională, ele sunt, prin raportare la comportamentele subiecților de drept, secundare, obiectul lor de reglementare fiind încadrarea și limitarea competenței de a produce norme de comportament, primare. Nu faptul că sunt prevăzute într-o constituție le face fundamentale, ci faptul că sunt fundamentale creează necesitatea de a le prevede constituțional. Faptul că unele drepturi ori libertăți nu au consacrare formală într-un act de natură constituțională nu le lipsește de caracterul fundamental, dacă îndeplinesc condiția de a fi secundare"(15) . Dintr-un anumit unghi de vedere, drepturile și libertățile constituționale sunt norme de limitare a exercițiului competențelor organelor statului, deci norme de "regularizare" a acestora, iar controlul jurisdicțional al respectării lor echivalează cu controlul jurisdicțional al respectării priorității puterii constituante față de cele constituite și al respectării separației puterilor, adică, din punct de vedere juridic, al limitelor normării.

Exercițiul puterii este, în statele moderne, făcut prin norme juridice, nu pur și simplu prin forță. Pentru a garanta deci prioritatea drepturilor oamenilor în raport cu exercițiul puterii de către stat, trebuie ca normele prin care statul exercită puterea să fie subordonate normelor prin care sunt garantate drepturile oamenilor, adică legile și alte acte normative adoptate de stat trebuie să fie subordonate Constituției. Contenciosul legat de această supremație a Constituției în vederea garantării drepturilor și libertăților se numește contencios constituțional al normelor. Și acest tip de contencios are ca efect garantarea limitelor constituționale ale exercitării puterilor constituite, deci a separației puterilor. Chiar dacă scopul nemijlocit al contenciosului normelor este garantarea supremației Constituției, scopul mediat este garantarea separației puterilor.

Statul modern a fost structurat în așa fel încât să se autolimiteze când exercităputerea. Această structură este creată prin voința puterii constituante. Se instituie astfel o primă separație, care se situează în amontele separației puterilor statului, separația între puterea care constituie statul și puterile constituite ale acestuia. Acestea din urmă sunt organizate potrivit principiului separației puterilor. Scopul acestei organizări a statului este același cu scopul structurării ierarhice a ordinii juridice: garantarea drepturilor oamenilor. Iată ce spunea în acest sens Montesquieu: "Pentru a nu putea abuza de putere, trebuie ca, prin amenajarea lucrurilor, puterea să oprească puterea"(16). Este evident că scopul separației puterilor este împiedicarea abuzurilor în exercițiul puterii pentru a garanta libertatea, căci "libertatea politică nu se găsește decât în regimurile moderate"(17).

Deși de multe ori acest lucru nu pare la fel de important, mai există un al doilea principiu de organizare care are ca scop limitarea puterii statului. Acest principiu se referă la devoluțiunea puterii între centru și comunitățile teritoriale, cu scopul de a limita concentrarea puterii. El îmbracă forma federalismului(18), a autonomiei locale sau descentralizării. Scopul acestei separații verticale a puterilor este același: garantarea drepturilor și libertăților, prin limitarea exercițiului puterii centrale și a tendințelor centrifuge ale comunităților teritoriale(19). Contenciosul care garantează această devoluțiune a puterii în vederea moderării exercițiului ei, cu scopul de a garanta libertatea, se numește contencios constituțional al instituțiilor.

Justiția constituțională înglobează într-un sistem coerent toate formele de contencios schițate mai sus, care în niciun sistem constituțional modern nu sunt date practic în competența unui singur organ(20). Justiția constituțională nu se reduce, așadar, la jurisdicția constituțională specializată. În România acest lucru ar trebui să fie mai evident decât oriunde în altă parte în Europa, căci sistemul românesc a cunoscut de foarte devreme mecanisme ale justiției constituționale atribuite instanțelor ordinare. Cele care mă interesează preponderent acum sunt cele legate de contenciosul separației puterii constituante de puterile constituite și cele legate de devoluțiunea puterilor statului, adică cele care garantează limitarea reciprocă a puterilor centrale ale statului în cadrul separației orizontale a puterilor și cele care limitează centralizarea excesivă sau mișcările centrifuge excesive în cadrul separației verticale a puterilor. Într-un cuvânt, mă interesează mecanismele jurisdicționale de garantare a prezervării organizării constituționale a statului în vederea garantării libertății. Dar, voi încerca să arăt și cum au contribuit în istoria constituțională a României celelalte forme de contencios constituțional la garantarea devoluțiunii puterii, făcând din instituțiile care au exercitat funcția de justiție constituțională puteri neutre.

* Este extras din Revista de drept public 1/2018.

(1) Ideea este deja prezentă la Montesquieu: L'Esprit des lois, Livre XI, Chap. VI.

(2) Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle (1818-1820), Genève-Paris, Slatkine, 1982; Benjamin Constant, Fragments d'un ouvrage abandonné sur la possibilité d'une constitution républicaine dans un grand pays, édité par H. Grange, Aubier, 1991.

(3) Pentru analiza acestor forme de putere neutră vezi studiile mele Camera superioară a Parlamentului - o putere neutră?, în Dreptul nr. 4/2018 și Șeful statului ca putere neutră, care va fi publicat în Dreptul nr. 6/2018.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...