Revista Romana de Drept Privat (Universul Juridic) nr. 1/2019

Noțiunea de interes public, între definiții juridice și speculații economice/La notion d’intérêt public, entre définitions juridiques et spéculations économiques/The notion of public interest, between legal definitions and economic speculations
de Cristian Clipa

05 aprilie 2019

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Conf. univ. dr. CRISTIAN CLIPA

Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara

RÉSUMÉ

L’analyse de la notion juridique d’«intérêt public» par rapport au bagage notionnel des sciences économiques est – surtout pour un juriste ! – une démarche à la fois difficile et risquée. Un tel projet oblige celui qui l’assume à bien comprendre les règles qui gouvernent les rapports de l’Etat avec sa propre économie, à être bien conscient des relations qui s’engagent entre les entreprises privées et publiques et à déceler la signification des norme juridiques censées gouverner surtout les rapports entre la propriété privée et la propriété publique, dans le contexte plus large de l’affectation des biens relevant de l’une ou de l’autre à l’activité entrepreneuriale. A notre avis, le point névralgique d’une telle analyse est représenté par le phénomène de socialisation de la propriété privée, dans l’intérêt public. S’assumer certaines dettes accumulées par les grandes corporations privées, créer des entreprises publiques, gérer, par son administration centrale, certaines services publics, adopter des réglementation aptes à restreindre le pouvoir des grandes corporations, à les fragmenter, ou à garder un rapport juste et équilibré entre privatisation et nationalisation, sont seulement quelques mécanismes auxquels les Etats peuvent recourir dans le but de contrôler ou influencer le jeu économique, en étroite liaison avec l’idée de défendre ou de promouvoir l’intérêt public.

Mots-clés: intérêt public; administration publique; service public; corps législatif; concurrence; monopole; liberté du commerce; facteurs de production; bureaucratie; technostructure; Etat; intervention; entreprise; liberté d’entreprendre; réglementation; propriété; socialisme; contentieux administratif; contentieux constitutionnel; constitution; privatisation; nationalisation; loi; acte normatif; acte individuel.

ABSTRACT

The analysis of the legal notion of "public interest" in relation to the notions of economic sciences is – especially for a jurist! – a difficult, as well as risky, approach. Such a project compels the one who assumes it to comprehend the laws governing the relations of the State with its own economy, to be aware of the relations between the private and the public enterprises and of the significance of the rules called upon to govern the relations of the private property with the public property, in the wider context in which one of the two is subjected to an entrepreneurial activity. From our point of view, the neuralgic point of such an analysis is represented by the phenomenon of socializing the private property, in the public interest. Taking on the debts accumulated by large private corporations, the establishment of public enterprises, the direct administration of public services, by the State, the adoption of regulations able to restrict the power of the large corporations, to fragment them or to maintain a fair and balanced relationship between privatization and nationalization are only some of the mechanisms that States can use to control or influence the economic game, in connection to the idea of defending or promoting the public interest.

Keywords: public interest; public administration; public service; legislative body; competition; monopoly; freedom of trade; factors of production; bureaucracy; technostructure; State; intervention; enterprise; entrepreneurial freedom; regulation; property; socialism; administrative litigations; constitutional litigations; constitution; privatization; nationalization; law; normative act; individual act.

I. Câteva observații cu caracter general

Împrejurarea că interesul public este un fundament ideologic al dreptului admi­nistrativ este, după părerea noastră, o afirmație care, astăzi, nu mai are nevoie de niciun suport argumentativ. Literatura juridică vest-europeană abundă în studii și monografii dedicate acestui subiect. E suficient să amintim, în acest loc, fără a avea decât pretenția unei enumerări exemplificative, monografia dnei Véronique Coq, Nouvelles recherches sur les fonctions de l'intérêt général dans la jurisprudence administrative[1], culegerea de studii coordonată de reputatul profesor francez Didier Truchet și publicată sub titlul L'intérêt général[2], lucrarea (ceva mai veche, dar încă foarte actuală) aparținând aceluiași profesor, purtând titlul Les fonctions de la notion d'intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d'État[3], ori cea a profesorului spaniol Jaime Rodríguez-Arana, pusă la dispoziția publicului sub titlul Interés general, derecho administrativo y estado del bienestar[4]. Mai toate aceste lucrări susțin cu prisosință și în mod argumentat faptul că, astăzi, ca și în trecut, dreptul administrativ este nu numai dreptul organizării și funcțio­nării serviciilor publice sau cel al exercițiului prerogativelor de putere publică, ci și dreptul gestiunii interesului public.

Desigur că decriptarea înțelesului și stabilirea valențelor noțiunii de interes public – cu toate posibilele sale variante terminologice și cu toate derivatele sale ideologice (interes general, interes național, interes local, interes comunitar, interes de grup, utilitate publică) – a fost făcută mai ales de juriștii administrativiști ori constituționaliști, prin raportare la discursul specific dreptului, fie în relație cu texte pozitive, fie în conexiune cu aserțiunile jurisprudențiale. Invariabil însă, această analiză era una pur juridică, de nișă și ignora bagajul de cunoștințe al altor discipline, nejuridice, care ar fi putut îmbogăți paradigma acestei noțiuni. Or, una dintre aceste discipline nejuridice ar putea fi economia. Această din urmă afirmație nu ar trebui să ne surprindă. Piața literară[5] abundă în analize ale noțiunii de interes public, făcute cu concursul elementelor de limbaj ori al legităților aparținând științelor economice. Pentru a dovedi validitatea acestei din urmă afirmații, e suficient să evocăm, exemplificativ în acest loc, doar câteva lucrări: Posner. L'analyse économique du droit[6] (aparținând lui S. Harnay și A. Marciano), Économie du droit[7] (aparținând lui T. Kirat), Droit public économique[8] (aparținând lui J.-Ph. Colson și P. Idoux), Calculul consimțământului. Fundamentele logice ale democrației constituționale[9] (aparținând lui J.M. Buchanan și G. Tullock), Raportul public pe anul 1999 al Consiliului de Stat al Franței[10] dedicat noțiunii de "interes general", State și piețe[11] (S. Strange), O teorie economică a democrației[12] (aparținând lui A. Downs) sau L'idéologie de l'intérêt général[13] (aparținând lui F. Rangeon). Mai toate aceste titluri s-au îndepărtat de analizele pur juridice ale noțiunii de interes public (chiar dacă, de plano, nu le-au exclus) și au încercat – multe într-o manieră salutară! – să decripteze sensurile și valențele acestei noțiuni în conexiune cu un bagaj categorial care nu era specific numai disciplinelor juridice, ci și științelor economice. Câștigul a fost unul extraordinar în primul rând pentru juriști, aceștia fiind puși în fața unei perspective inedite asupra inte­resului public, care înceta să mai fie o categorie decriptabilă doar cu concursul termi­nologiei specifice dreptului public (îndeosebi dreptului constituțional și dreptului administrativ). Dintr-odată, noțiunea originar juridică de interes public imersa într-un discurs populat cu categorii precum: piață, cost, beneficii, randament, riscuri, profit, între­prindere, prudență, intervenționism, inovație, concurență, monopol, privatizare, naționa­lizare și multe altele. Mai toate aceste categorii sunt, de regulă, cvasi-necunoscute pentru juristul continental-european, îndeosebi pentru cel de drept public și, mai ales, pentru cel obișnuit încă de pe băncile facultății cu o terminologie franco-germană din care nu lipsesc noțiuni precum: Stat, putere, autoritate, administrație și serviciu public, regle­mentare, autorizare, supraveghere, sancțiune și altele similare.

II. Galbraith, sistemul planificat al corporațiilor, administrația publică și interesul public

Ideea asocierii noțiunii juridice de interes public cu specificul discursiv al economiei nu ne aparține și nu este o idee tocmai nouă. În anul 1982, la Editura Politică, în Colecția "Idei contemporane", vedea lumina tiparului, în România, o carte a economistului canadian John Kenneth Galbraith (1908-2006), sub titlul Știința economică și interesul public. Unii au reproșat acestei cărți că ar fi prea de stânga pentru gustul mediului academic din Statele Unite ale Americii, țară unde această carte a fost inițial publicată și în care profesorul Galbraith și-a desfășurat întreaga carieră universitară. Alții însă au criticat această carte, socotind că, prin ea, Galbraith s-a împăcat cu sistemul economic american[14], respectiv cu capitalismul absolut. Dincolo însă de aceste controverse legate de intențiile autorului și de semnificațiile acestei cărți, un lucru rămâne cert: scriind această carte, Galbraith redesenează conturul noțiunii de interes public, recurgând la nuanțe pe care juriștii nu le aveau la îndemână. În efortul asumat, Galbraith pleacă de la ideea că într-o economie de tipul celei americane există un sistem planificat – opus sistemului pieței[15] – în interiorul căruia "firmele (…) nu sunt (…) omogene. La o extremă sunt corporațiile relativ mici, unde organizarea este într-un stadiu elementar"[16] și care se află într-un soi de tranziție de la statutul de "firmă condusă de o singură persoană"[17] la cel de corporație ce îmbracă forma unei veritabile organizații, adică a unui angrenaj în "care se înlocuiește efortul unei persoane cu specializarea sau cunoștințele"[18] mai multora. La cealaltă extremă[19] se găsesc cele mai mari "dintre firmele de servicii de utilitate publică"[20]. Potrivit lui Galbraith, orice corporație de mici dimensiuni are poten­țialul de a crește și șansa de a atinge dimensiuni gigantice, fenomen pe parcursul căruia, în interiorul unei astfel de structuri, "se diminuează rolul unei singure persoane și crește autoritatea organizației"[21]. Iar din momentul în care, în interiorul unei corporații, "puterea organizației este deplină"[22], acea structură este, în mod sigur, o corporație foarte mare. Problema este că, pe măsură ce corporația crește, deciziile luate în cadrul ei se colectivizează[23], în sensul că devin decizii plurale, care nu mai sunt asumate de un singur om ori de un număr foarte restrâns de persoane (proprietarul ori proprietarii corpo­rației), ci de membrii organizației învestite cu prerogativa de a o gestiona (admi­nistra), respectiv de o așa-numită tehnostructură[24]. În cadrul ei, decizia – departe de a fi democratică – este, dimpotrivă, foarte autoritară[25], pentru că o organizație nu este altceva decât un dispozitiv "prin care specialiștii își combină informațiile pe care le dețin, pentru a elabora decizii (…) care necesită cunoștințele, experiența sau intuiția mai multor persoane"[26]. Pe de altă parte, în ipoteza în care, totuși, o persoană care nu a luat parte la confecționarea actului decizional, "dar caută (…) să-l modifice (…), o va face"[27] fără a avea cunoștințele necesare[28], intervenția unei asemenea persoane "riscă să fie dăunătoare"[29]. Într-un astfel de sistem – al marilor corporații organizate – "puterea trece de la proprietari (…) asupra conducerii operative a corporației"[30]. Galbraith observă că, de regulă, "numărul și complexitatea deciziilor se amplifică odată cu dimensiunea corporației. În mod corespunzător, se extinde monopolul tehnostructurii asupra cunoștințelor care stau la baza deciziilor și, implicit, puterea tehnostructurii"[31]. Această tehnostructură este populată de persoane fizice care, în baza unor proceduri din ce în ce mai stufoase și din ce în ce mai minuțios descrise, așază laolaltă competențele lor, manifestându-se refractar "față de ingerința neinformată"[32] a celor veniți din afară, neinformați și cărora, în mod natural, acestea li se vor împotrivi. Aceste persoane vor manifesta rapid ceea ce Galbraith numește "aroganță birocratică"[33], universitarul con­clu­zionând că "adoptarea deciziilor în colectiv este un act autoritar"[34], întrucât, din instinct[35], "decizia se pune la adăpost de persoanele din afară, neinformate, chiar și de acelea care sunt din punct de vedere formal în situația de a avea putere"[36] (s.n.).

Încercați să transmutați modelul lui Galbraith la organismul etatic, respectiv la sistemul instituțional al Statului, și veți realiza foarte repede unde se poate ajunge. Nu vă lăsați seduși de frumusețea unor texte constituționale, care fac vorbire despre faptul că "suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative", și că "nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu" [art. 2 alin. (1) și (2) din Constituția României[37]]. În fond și la urma urmei, astăzi – mai mult decât oricând – decizia executivă (sau administrativă) este luată la nivelul autorităților publice cu legitimitate constituțională derivată, respectiv la nivelul acelor autorități care sunt numite fie de către autoritățile cu legitimitate consti­tuțională primară (sau cu concursul acestora), cum este cazul Guvernului (desemnat cu concursul Parlamentului, care îi acordă votul de învestitură, și cu cel al Președintelui României, care îi numește pe cei care intră în alcătuirea Guvernului), fie de către alte auto­rități cu legitimitate constituțională primară sau derivată (așa cum este cazul mai multor auto­rități administrative autonome și, mai ales, al agențiilor guvernamentale). Multipli­carea exagerată a autorităților administrative autonome și a agențiilor guverna­mentale – feno­men remarcat critic de regretatul profesor Tudor Drăganu, cu mai bine de 15 ani în urmă[38] – reprezintă, din punctul nostru de vedere, o formă de uzurpare a celor care – formal – dețin puterea (și ne referim, desigur, la membrii Parlamentului, la Președintele României, dar și la membrii Guvernului). Mai toate aceste autorități administrative auto­nome (de nivel central) și agenții guvernamentale alcătuiesc ceea ce Galbraith numește tehnostructura, respectiv un ansamblu de instituții care – împreună cu și prin intermediul agenților lor – pregătesc decizia (administrativă sau politică) a Guvernului și, prin mijlo­cirea acestuia, și decizia (politică) a Parlamentului.

Galbraith intuiește că tehnostructura marilor corporații se conectează cu ușurință cu birocrația administrativă (guvernamentală sau statală), ceea ce creează un ambient neprietenos pentru ideea de interes public. Profesorul observă faptul că sistemul corpo­ratist (sau planificat, așa cum îl denumește Galbraith) întreține cu Statul o relație foarte strânsă; alternativ sau cumulativ, el – sistemul planificat – beneficiază din plin de "marile cheltuieli guvernamentale pentru achiziționarea produselor"[39] pe care le fabrică, procurându-și astfel o bună parte din capitalul de care are trebuință pentru reluarea ciclului de producție[40], pretinde Statului investițiile necesare realizării infrastructurii de care are nevoie pentru a-și vinde în condiții cât mai bune produsele fabricate[41] și "recurge la Stat pentru a-și satisface marea sa nevoie de mână de lucru calificată și instruită"[42]. Sintetic, "sistemul planificat nu poate dăinui (…) decât dacă exercită o influență și un control asupra Statului"[43]. Și nu oricum, ci prin intermediul societății, dispusă să împingă Statul la comportamente și atitudini tot mai benefice pentru sistemul planificat (al corporațiilor). Construind un astfel de raționament – cel mai probabil, conștient –, Galbraith îl urmează pe Adam Smith, cel pentru care prosperitatea generală (de interes public) era susținută de nevoia resimțită de fiecare individ de a-și satisface propriile trebuințe, capricii și chiar vicii, consumând, în acest scop, bunurile produse de un alt individ, care, la rândul său, proceda în același mod[44]. Galbraith susține că, în calitatea lor de furnizoare de bunuri și de servicii, corporațiile sistemului planificat nu sunt altceva decât o "sursă a fericirii publice"[45] și că, în această calitate, ele se bucură de un veritabil prestigiu, comparabil cu cel al Bisericii, cu două-trei secole în urmă[46]. Până la urmă, creșterea bogăției generale și, implicit, creșterea productivității nu au niciun efect asupra nevoilor întreținute ale societăților contemporane. Pentru universitarul de la Harvard, "impetuozitatea dorințelor nu scade"[47] și, în consecință, "bunurile nu-și pierd din importanță proporțional cu sporirea producției"[48]. Această impetuozitate a dorințelor sau a trebuințelor individuale ori de grup crește de la o generație la alta și, chiar dacă, de-a lungul timpului, "bogăția a mai sporit, a sporit (…) și pofta de bunuri"[49], chemate să hrănească aceste dorințe sau trebuințe. În alți termeni, o persoană poate jindui[50] după un bun oarecare (de pildă, după un telefon ce încorporează cele mai noi tehnologii posibile la acest moment) cu aceeași ardoare cu care un strămoș al ei jinduia[51] după o pâine albă sau după o bucată de carne slabă. Acest mod de a vedea lucrurile amintește de consumul ostentativ, pe marginea căruia a teoretizat un alt remar­cabil economist american, profesorul Thorstein Veblen[52], și trimite la "o doctrină care protejează valoarea bunurilor și prestigiul producătorilor"[53] chiar și în condiții de supraproducție. Nu contează dacă individul ori comunitatea are nevoie sau nu de un anumit bun ori de un anumit serviciu. Important e ca, printr-o inteligentă persuasiune și prin "disimularea inutilității tot mai mari spre care tinde producția în dezvoltare"[54], o serie întreagă de produse, altminteri lipsite de o certă valoare[55], să fie înzestrate cu o serie întreagă de semnificații[56], astfel încât ele – bunurile – să devină atractive pentru potențialii lor cumpărători, iar aceștia să-și dorească cu o din ce în ce mai mare ardoare să și le cumpere. Și, cu cât prestigiul unei corporații este mai mare, consecință a împre­jurării că aceasta furnizează pieței bunuri din ce în ce mai căutate, cu atât respectiva corporație va crește în dimensiuni și, odată cu ea, și propria ei tehnocrație; prin aceasta din urmă, corporația, ajunsă la momentul maturității sale[57], va căuta să intre într-o relație simbiotică cu tehnocrația statală[58].

Sistemul planificat al corporațiilor și administrația publică inter-relaționează prin intermediul binomului birocrație privată – birocrație publică[59]. Finalmente, atât corporația, cât și administrația publică nu sunt altceva decât organizații; iar organizațiile au aptitudinea de a interacționa așa cum moleculele de apă au tendința naturală de a se întrepătrunde. Această interacțiune se manifestă îndeosebi la nivelul administrației publice secundare, în care noi vedem multitudinea de autorități administrative auto­nome de nivel central și de agenții guvernamentale (instituții cu legitimitate constitu­țională derivată, cele mai multe dintre ele nici măcar evocate de textele constituționale), "care, pe măsură ce sarcinile publice devin [din ce în ce] mai complexe, capătă o impor­tanță tot mai mare"[60]. Practic, tehnostructurile constituite la nivelul corporațiilor și, respectiv, tehnostructurile instituite în administrația publică secundară colaborează, "făcând să circule informații"[61], astfel încât să fie adoptate decizii de care să profite, în ordine, mai întâi, sistemul planificat, mai apoi, administrația publică secundară și, în cele din urmă, dar consistent mai puțin, sistemul pieței (cuprinzând întreprinderile mici și foarte mici), individul și grupurile de indivizi. Potrivit profesorului Galbraith, puterea sistemului planificat al corporațiilor vine din profilul profesional al celor care alcătuiesc tehnostructura acestora: "juriști, oameni de știință, tehnicieni, economiști, (…), specia­liști în publicitate și marketing"[62]; mai apoi, aceeași putere se alimentează din instru­mentele pe care tehnostructura fiecărei corporații a avut grijă să (și) le creeze: "colabo­ratori și sateliți în diverse firme juridice, agenții de publicitate, firme de consulting, firme de contabilitate, școli comerciale și tehnice, precum și în diferite universități"[63]; or, toți acești specialiști și colaboratori ai tehnostructurii corporațiilor sunt – potrivit lui Galbraith – "cei mai de seamă membri ai națiunii"[64] și "cei mai înstăriți"[65] oameni din "sânul unei societăți care își apreciază valoarea"[66] raportându-se la bogăția individuală.

Este facil de observat – pentru Galbraith – faptul că, din ansamblul de autorități ce intră în sistemul instituțional al administrației publice, îndeosebi "organele (…) regle­men­tatoare [dar și cele chemate să aplice sancțiuni] tind să devină aliate ale firmelor"[67] a căror activitate, în aparență, o reglementează[68] (la nivel metodologic, subsidiar[69], tehnic, dar în amănunt) ori, la nevoie, o sancționează. La această situație s-a ajuns pentru că tehnostructura corporațiilor a realizat cu rapiditate, pe măsură ce coronamentul administrației publice secundare creștea în dimensiune, că poate dobândi mai multe avantaje "de pe urma cooperării"[70] cu această administrație puternic tehnicizată (și aflată într-o aproape permanentă expansiune), decât dacă ar întreține cu ea relații conflictuale[71]. Raționamentul este reprodus sintetic de Galbraith: din perspectiva corporațiilor, atunci când autoritatea de reglementare sau cea punitivă este binevoi­toare, "se pliază nevoilor tehnostructurii"[72] acestor corporații; dimpotrivă, când aceeași autoritate "este agresivă, ea stârnește"[73] reacția opiniei publice care – stimulată fiind de oferta tot mai colorată de bunuri și servicii – percepe o reglementare mai restrictivă dată la adresa activității unor anumite categorii de corporații sau o decizie adminis­trativă individuală de sancționare a unei corporații ca fiind o măsură care "interferează cu prerogativele firești ale între­prinderii particulare"[74] și care, astfel, "stânjenește progresul"[75].

Sintetizând, Galbraith ajunge la concluzia că interesul public e reprezentat de "tot ceea ce îi este de folos tehnostructurii"[76], precum protejarea autonomiei ei de decizie[77], fără nicio ingerință din partea administrațiilor publice cu prerogative regle­mentatorii, "promovarea creșterii economice, stabilizarea cererii agregate[78], acceptarea pretenției ei de a avea un venit superior[79], furnizarea mâinii de lucru calificate, servi­ciile și investițiile administrației de stat de care [ea, tehnostructura] are nevoie, precum și [toate] celelalte accesorii ale succesului ei".

III. Tezele lui Galbraith, art. 135 alin. (2) din Constituția României și art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...