Revista Romana de Drept Privat nr. 4/2018

Dreptul la acțiune în contenciosul (propriu-zis al) contractelor administrative/Le droit à l'action dans le contentieux (proprement-dit) des contrats administratifs/Right to action in (actual) administrative contract disputes
de Cristian Clipa

01 decembrie 2018

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Conf. univ. dr. CRISTIAN CLIPA

Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara

RESUME

Le contentieux proprement-dit des contrats administratifs couvre beaucoup d'actions (judiciaires), auxquelles la personne concernee peut recourir, conformement a la Loi n° 101/2016, a la Loi n° 554/2004, mais aussi au Code civil ou au Code de procedure civile. Les evolutions recentes connues a la fois par la Loi n° 101/2016 et par la Loi n° 554/2004 exigent peu d'effort de systematisation, respectivement d'analyse - par comparaison - du regime juridique de ces actions, qui sont sensiblement differentes. Les demandes en constatation de la nullite ou en annulation d'un contrat administratif, d'une part, et celles en resiliation/resolution d'un tel contrat, d'autre part, connaissent un regime juridique substantiellement different, car le legislateur arrive au point où il a opere un veritable partage de juridiction entre les tribunaux specialisees de contentieux administratif et ceux civils, de droit commun. Cette reorientation d'ordre processuel ne pouvait pas rester sans effets sur le plan de la reconfiguration de l'institution du contentieux des contrats administratifs et, en considerant ces realites normatives relativement neuves, on a conçu cette etude modeste dans les termes d'un droit a l'action a l'interieur de ce type de contentieux, qui est essentiellement different du type des actes administratifs unilateraux.

Mots-cles: contrat administratif; acquisition publique; concession; delegation de gestion d'un service communautaire d'utilites publiques; partenariat public-prive; tribunal de contentieux administratif; tribunal de droit commun; tribunal arbitral; action en constatation de la nullite absolue; action en annulation; action en resiliation/resolution; action en interpretation des clauses douteuses; contentieux des contrats administratifs.

ABSTRACT

The administrative proceedings concerning administrative contracts cover a multitude of (judicial) actions, to which the interested person may resort, under the provisions of Law no. 101/2016, of Law no. 554/2004, but also under those of the Civil Code or the Civil Procedure Code. The recent developments that both Law no. 101/2016 and Law no. 554/2004 have been subject to, require a minimal systematization effort from the jurists and a comparative analysis of the legal regime of the actions regulated by them, which significantly differ. Applications seeking the annulment of an administrative contract, on the one hand, and the termination of such a contract, on the other hand, have a completely different legal status, the legislator having operated a genuine division in between the competence of the specialized administrative courts and that of the common civil courts. This procedural reorientation could not have been indifferent to the reconfiguration of the litigations regarding administrative contracts. Therefore, considering these relatively new normative realities, we have written this modest study focused on the right of action within this kind of administrative proceedings, which differ fundamentally from those regarding unilateral administrative acts.

Keywords: administrative contract; public procurement; concession; public services delegation contract; public-private partnership; administrative court; civil court; arbitration tribunal; action for annulment; action for termination; action for the interpretation of doubtful clauses; litigations regarding administrative contracts.

1. Aspecte de ordin general

Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 101/20161 și după multiplele modificări suferite de-a lungul celor aproape 15 ani de existență a Legii nr. 554/20042, este neîndoielnic faptul că - astăzi - sistemul autohton de drept cunoaște un veritabil contencios al contractelor administrative. În cel mai larg sens, această specie de contencios administrativ cuprinde totalitatea litigiilor născute în legătură cu derularea procedurilor de atribuire a contractelor administrative (pe care juriștii ce manifestă preferință pentru literatura anglo-saxonă le numesc contracte publice), dar și acele litigii ce decurg din executarea, modificarea, suspendarea și încetarea (în orice mod sau în orice formă) a acestor contracte. La rândul său, în aceiași 15 ani, noțiunea de contract administrativ s-a dilatat, cuprinzând din ce în ce mai multe formule juridice bilaterale, angajate fie între o persoană juridică de drept public (așa cum sunt statul și unitățile sale administrativ-teritoriale) și un particular (persoană fizică sau persoană juridică de drept privat), fie între o autoritate publică (chemată să acționeze în nume propriu, în considerarea propriei sale capacități juridice ori administrative, sau în reprezentarea unei persoane juridice de drept public) și un particular. Este suficient să privim spre multitudinea de acte normative - multe adoptate relativ recent - chemate să reglementeze regimul juridic al (atribuirii) unor relativ numeroase contracte administrative, dar și la ultimele modificări ale Legii contenciosului administrativ pentru a valida afirmația din fraza anterior enunțată. Contractele de achiziții publice (de bunuri, servicii sau lucrări), cele de concesiune (de bunuri, de lucrări, dar și de servicii publice), de parteneriat public-privat ori de delegare a gestiunii serviciilor comunitare de utilități publice sunt - astăzi - o realitate a dreptului nostru public care nu mai poate fi ignorată și care a generat - nici nu putea fi altfel! - un contencios administrativ diferit de cel al actelor administrative unilaterale, cu care practicienii dreptului erau obișnuiți și pe care l-au exersat circa 30 de ani, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 29/19903, primul act normativ postdecembrist prin care a fost readusă la viață, în România, această foarte importantă instituție de drept public.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004, "sunt asimilate actelor administrative (...) și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative". Desigur că această definiție este una generică, dar importanța ei nu poate fi ignorată, căci ea fixează, principial, obiectul și, prin ricoșeu, cauza ori scopul oricărui contract administrativ. Numai o atare definiție se cuvine a fi așezată alături de cele care, aparținând unor variate și speciale acte normative, definesc diverse contracte administrative: de achiziții publice4, de concesiune de bunuri5, de concesiune de lucrări, de concesiune de servicii6, de parteneriat public-privat7 sau de delegare a gestiunii unui serviciu public de utilități publice8.

Premisele mai sus fixate deschid perspective deosebite instituției contenciosului contractelor publice, care au fost potențate odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016, astfel cum a fost acest act normativ modificat prin O.U.G. nr. 45/20189, dar și prin Legea nr. 212/201810. Chiar și o lectură de suprafață a acestui act normativ (Legea nr. 101/2016) furnizează imediat un tablou complex, în interiorul căruia ochiul profesionistului observă o jurisdicție specială administrativă (gestionată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor), două categorii de instanțe judecătorești (de contencios administrativ, dar și de drept comun), o instanță arbitrală (a cărei alegere este lăsată la latitudinea părților interesate), o cale administrativ-jurisdicțională de atac (contestația), o plângere (ce poate fi promovată împotriva deciziilor date, "în primă instanță", de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor), multiple acțiuni judiciare (ce pot fi valorificate fie în conexiune cu și pe tot parcursul procedurilor de atribuire a contractelor administrative, fie în relație cu executarea contractelor administrative și, desigur, posterior atribuirii unor astfel de contracte). Acest tablou ne obligă la minime încercări de sistematizare.

Prin raportare la momentul încheierii unui contract administrativ (incluzând și acest moment), vorbim despre un contencios administrativ precontractual; posterior acestui moment, avem de-a face cu un contencios propriu-zis contractual.

Contenciosul precontractual poate implica (și) o procedură administrativ-jurisdicțională (aceea gestionată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor), care este facultativă (cu toate consecințele care decurg din această împrejurare) și care - odată finalizată - deschide, pentru cel interesat, calea liberului acces la justiția specializată de contencios administrativ, prin intermediul plângerii, în condițiile art. 29 din Legea nr. 101/201611; același contencios precontractual se poate rezuma la un parcurs exclusiv judiciar, care să debuteze cu contestația de care face vorbire art. 49 alin. (1) și (2) din același act normativ mai înainte evocat și care, ulterior, să se încheie cu un recurs promovat de cel interesat, împotriva hotărârii date în contestația mai sus menționată, de secția de contencios administrativ a tribunalului competent teritorial, recurs care, la rândul său, va fi soluționat de secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel ierarhic superioare respectivului tribunal.

Contenciosul propriu-zis contractual este acela care - în condițiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 - acoperă "procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative" și care "se soluționează în primă instanță (...) de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante". De asemenea, aparțin contenciosului propriu-zis contractual și litigiile având ca obiect acțiunile în "anularea sau nulitatea contractelor" administrative și care "se soluționează în primă instanță (...) de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin completuri specializate în achiziții publice"12. La rândul său, art. 57 din aceeași Lege nr. 101/2016 adaugă - fără alte precizări - faptul că "Părțile pot conveni ca litigiile în legătură cu interpretarea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractelor [administrative - prec. ns.] să fie soluționate prin arbitraj".

În lumina acestor două dispoziții pozitive, lucrurile sunt clare, din punctul nostru de vedere: legiuitorul a dorit, cu multă determinare, să sustragă litigiile decurgând din derularea contractelor administrative - așa-numitele litigii de parcurs contractual - de sub competența instanțelor specializate de contencios administrativ și să le plaseze sub competența instanțelor judecătorești de drept comun și, în subsidiar, a instanțelor (curților) de arbitraj. El a păstrat în perimetrul de competență al instanțelor specializate de contencios administrativ doar acele litigii care, deși sunt propriu-zis contractuale - căci țin de contract, și nu de procedurile prealabile atribuirii/încheierii lui -, sunt intim legate de corectitudinea juridică a actelor și faptelor care populează procedurile de atribuire a unui astfel de contract și, prin urmare, nu au legătură cu executarea contractului, ci cu încheierea lui valabilă.

Gestul (relativ recent al) legiuitorului nu e nou și nu ar trebui să ne surprindă. Și în trecut, la un moment dat13, litigiile decurgând din contractele administrative au tot glisat când din sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ în cea a instanțelor de drept comun, când - în sens contrar - din sfera de competență a instanțelor de drept comun în cea a instanțelor de contencios administrativ. Și, de fiecare dată, justificările au fost puerile, fiind legate de rolul încărcat al instanțelor de contencios administrativ ori de faptul că aceste contracte administrative au o fizionomie și, implicit, un specific aflat la mare distanță de mai cunoscutul și mai uzitatul act administrativ unilateral. Numai că, în prezent, această împingere a litigiilor decurgând din parcursul unui contract administrativ, din sfera de competență a instanțelor specializate de contencios administrativ în cea a instanțelor de drept comun, s-ar putea să ridice o problemă de constituționalitate. Concret, potrivit art. 126 alin. (6) fraza I din Constituția României, "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar". La rândul său, art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele pe care autoritățile publice le încheie și care "au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice". În plus, o serie întreagă de acte normative, care disciplinează regimul juridic al unor multiple și variate contracte administrative, definesc aceste contracte insistând, în mod explicit, asupra împrejurării că acestea sunt asimilate actelor administrative. O face art. 3 alin. (1) lit. l) din Legea nr. 98/201614, care asimilează actului administrativ contractul de achiziție publică, o face art. 5 alin. (1) lit. g) și h) din Legea nr. 100/201615, care asimilează actului administrativ contractul de concesiune de lucrări și, respectiv, contractul de concesiune de servicii, o faceart. 29 alin. (7) fraza finală din Legea nr. 51/200616, care asimilează actului administrativ contractul de delegare a gestiunii, o faceart. 30 din O.U.G. nr. 39/201817, care stabilește, în mod expres, faptul că un contract de parteneriat public-privat este un contract administrativ, care - în condițiile generic enunțate sub art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004 - este asimilat actului administrativ.

O citire a textelor Legii nr. 101/2016 și o înțelegere corectă și profundă a specificului contractelor administrative pot lesne conduce la concluzia că această problemă de constituționalitate este doar aparentă. Art. 126 alin. (6) fraza I din Constituție evocă ideea de control de legalitate al actelor administrative și, implicit, al acelor contracte ce sunt asimilate acestor acte, iar legalitatea privește compatibilitatea cu legea, și nu comportamentul post festum, de după încheierea unui contract, al părților angajate într-o formulă juridică bilaterală. Prin urmare, acțiunile judiciare privind comportamentul pretins culpabil al acestor părți ori cauzele de încetare de drept (prin efectul legii) a contractului administrativ (cauze care nu implică și nici nu pretind o manifestare unilaterală de voință a unei autorități publice, eventual contractante, adică un act administrativ unilateral) nu trebuie, în mod obligatoriu, deferite competenței de soluționare a instanțelor judecătorești specializate de contencios administrativ, pentru că textul constituțional mai sus citat nu pretinde o asemenea rigoare. Dacă însă avem în vedere acțiunile în constatarea nulității ori în anularea unui contract administrativ, care sunt acțiuni ce se circumscriu contenciosului propriu-zis contractual, acestea nu pot fi decât de competența instanței specializate de contencios administrativ, pentru că ele pun în discuție legalitatea contractului, iar art. 126 alin. (6) fraza I din Constituție devine automat incident. De altfel, art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 a deferit acestor instanțe specializate competența de a soluționa acțiunile în constatarea nulității ori în anularea contractelor administrative, în deplin acord cu textul fundamental mai sus evocat.

În legătură cu subiectul tratat în acest loc, rămâne deschisă chestiunea acțiunilor judiciare în anularea actelor administrative unilaterale, prin care autoritatea contractantă denunță (unilateral) un contract administrativ, pentru motive care nu țin de vreo conduită contractuală culpabilă, sau, prevalându-se de un pact comisoriu de ultim grad existent în contract, îl rezoluționează/reziliază (unilateral). Atât denunțarea, cât și rezoluțiunea/rezilierea unilaterală, de care înțelege să se prevaleze o autoritate contractantă, va îmbrăca forma unui act administrativ unilateral, căci acesta este instrumentul tipic/specific de exprimare a unei autorități publice. Iar atacarea în justiție a unui astfel de act pune în discuție legalitatea sa, ceea ce atrage automat competența specializată a instanțelor de contencios administrativ, în condițiile principial așezate de art. 126 alin. (6) fraza I din Constituția României, dar și ale art. 1 alin. (1)18, aleart. 8 alin. (1)19 și ale art. 18 alin. (1)20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...