Înalta Curte de Casație și Justiție - ÎCCJ

Decizia nr. 13/2019 privind examinarea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București vizând "interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale"

Modificări (...)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 03 iunie 2019

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  

COMPLETUL PENTRU SOLUȚIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII

Dosar nr. 98/1/2019

Gabriela Elena Bogasiu - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului
Laura-Mihaela Ivanovici - președintele Secției I civile
Eugenia Voicheci - președintele Secției a II-a civile
Corina-Alina Corbu - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal
Daniel Grădinaru - președintele Secției penale
Aurelia Rusu - judecător la Secția I civilă
Carmen Elena Popoiag - judecător la Secția I civilă
Andreia Liana Constanda - judecător la Secția I civilă
Simona Gina Pietreanu - judecător la Secția I civilă
Mihaela Tăbârcă - judecător la Secția I civilă
Nina Ecaterina Grigoraș - judecător la Secția I civilă
Eugenia Pușcașiu - judecător la Secția I civilă
Bianca Elena Țăndărescu - judecător la Secția I civilă
Mihaela Paraschiv - judecător la Secția I civilă
Adina Georgeta Nicolae - judecător la Secția I civilă
Lavinia Dascălu - judecător la Secția I civilă
Beatrice Ioana Nestor - judecător la Secția I civilă
Alina Iuliana Țuca - judecător la Secția I civilă
Cristina Petronela Văleanu - judecător la Secția I civilă
Valentina Vrabie - judecător la Secția I civilă
Rodica Zaharia - judecător la Secția I civilă
Florentina Dinu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Carmen Maria Ilie - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Rodica Aida Popa - judecător la Secția penală
Ioana Alina Ilie - judecător la Secția penală

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 98/1/2019 este constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Diana Berlic.

La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 273 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București vizând "interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale".

Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum și cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunțate de instanțele judecătorești, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori și punctul de vedere al procurorului general.

Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Diana Berlic arată că procurorul general apreciază că orientarea jurisprudențială în care se consideră că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se opun la admiterea unei acțiuni prin care se solicită constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcții edificate fără autorizație de construire este în litera și spiritul legii.

Menționând că textul de lege supus interpretării este cel publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, reprezentantul procurorului general expune modificările succesive pe care le-a suferit norma legală și reglementările conexe acesteia, identificând trei situații posibile, pentru a stabili efectul înscrierilor în cartea funciară în funcție de momentul încheierii actului juridic/săvârșirii ori producerii faptului juridic generator ori modificator de drepturi reale imobiliare, data înscrierii în cartea funciară și stadiul lucrărilor de cadastru.

Astfel, cele trei situații privesc drepturile reale imobiliare dobândite ulterior atât intrării în vigoare a noului Cod civil, cât și finalizării lucrărilor de cadastru la nivelul unității administrativ- teritoriale respective, în cazul cărora înscrierea în cartea funciară are efect constitutiv de drepturi; drepturile reale imobiliare dobândite ulterior intrării în vigoare a noului Cod civil, dar anterioare finalizării lucrărilor de cadastru, caz în care înscrierea are efect de opozabilitate; drepturile reale imobiliare dobândite anterior intrării în vigoare a noului Cod civil, ce se vor înscrie în cartea funciară cu efect de opozabilitate, chiar dacă înscrierea are loc după intrarea în vigoare a legii și chiar dacă a avut loc finalizarea lucrărilor de cadastru la nivelul unității administrativ-teritoriale.

Reprezentantul procurorului general a concluzionat că lipsa înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției realizate fără autorizație împiedică dobândirea dreptului de proprietate asupra acesteia prin efectul achizitiv al accesiunii imobiliare artificiale, în fiecare dintre situațiile expuse, motiv pentru care a solicitat admiterea recursului în interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București și pronunțarea unei hotărâri care să asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii.

Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

1. La data de 20 decembrie 2018, Colegiul de conducere al Curții de Apel București a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii privind problema de drept menționată anterior.

2. Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 8 ianuarie 2019, formându-se Dosarul nr. 98/1/2019, cu termen de soluționare la 8 aprilie 2019.

II. Obiectul recursului în interesul legii

3. Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Curții de Apel București, rezultă că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), în dosarele având ca obiect constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcții edificate fără autorizație de construire, în vederea pronunțării unei hotărâri judecătorești, care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcției, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 7/1996).

III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție

4. Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004)

Art. 37. -

"

(...)

(5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege. (...)"

Codul civil din 1864

Art. 492. -

"

Orice construcție, plantație sau lucru făcut în pământ sau asupra pământului, sunt prezumate a fi făcute de către proprietarul acelui pământ cu cheltuiala sa și că sunt ale lui, până ce se dovedește din contra."

Codul civil

Art. 579. -

"

(1) Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa și că este a lui, până la proba contrară."

Art. 577. -

"

(...)

(2) Când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel."

Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare

Art. 37. -

"

(1) Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construire, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces- verbal de recepție la terminarea lucrărilor, precum și a celorlalte dispoziții legale în materie și a unei documentații cadastrale. (...)"

IV. Examenul jurisprudențial

5. Din examinarea hotărârilor judecătorești transmise a rezultat existența a două orientări jurisprudențiale cu privire la problema de drept supusă dezlegării prin prezentul recurs în interesul legii.

6. Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială s-a considerat că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se opun la admiterea unei acțiuni prin care se solicită constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcții edificate fără autorizație de construire.

În argumentarea acestei soluții s-a arătat că, potrivit art. 577 alin. (2) din Codul civil, când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale, dreptul de proprietate asupra construcției se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Or, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 - potrivit cărora acele construcții edificate fără autorizație de construire nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară - constituie o astfel de dispoziție legală contrară, care se opune la recunoașterea dreptului de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construire.

Atât timp cât legea din domeniul construcțiilor prevede că nu se poate obține intabularea construcției edificate fără autorizație de construire, în această opinie se arată că nu se poate pronunța o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcției, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, deoarece s-ar goli de conținut și de finalitate dispozițiile imperative ale Legii nr. 50/1991.

S-ar ajunge astfel ca, fără nicio justificare obiectivă, ci doar prin simpla lor manifestare de voință, părților să le fie permisă și recunoscută opțiunea între respectarea procedurii autorizării prevăzute de legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sau, în caz contrar, adresarea ulterior a unei acțiuni în justiție.

De asemenea s-ar ajunge la eludarea normelor privind autorizarea și disciplina în construcții emise de către legiuitor, spre a intabula ulterior titlul astfel obținut în cartea funciară, contrar prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 care, în mod expres, dispun că nu se consideră finalizate și deci nu pot fi intabulate construcțiile edificate fără autorizarea legală.

În astfel de acțiuni, reclamanții, fără a solicita autorizarea prevăzută de Legea nr. 50/1991, din proprie inițiativă, au edificat o construcție și nu au efectuat niciun demers pentru reglementarea acestei situații juridice, în schimb au promovat o acțiune pentru constatarea dreptului de proprietate în temeiul accesiunii imobiliare.

Potrivit art. 555 alin. (1) din Codul civil, "Proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod exclusiv, absolut și perpetuu, în limitele stabilite de lege".

Potrivit art. 557 alin. (1) din Codul civil, "Dreptul de proprietate se poate dobândi, în condițiile legii, prin convenție, moștenire legală sau testamentară, accesiune, uzucapiune, ca efect al posesiei de bună-credință în cazul bunurilor mobile și al fructelor, prin ocupațiune, tradițiune, precum și prin hotărâre judecătorească, atunci când este translativă de proprietate prin ea însăși".

Art. 563 alin. (3) din Codul civil arată că "Dreptul de proprietate dobândit cu bună-credință, în condițiile legii, este pe deplin recunoscut".

De asemenea, legea specială în materia autorizării executării lucrărilor de construcții, nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, prevede în art. 1 că: "(1) Executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare. Autorizația de construire sau de desființare se emite la solicitarea destinatarului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - ori a altui act care conferă dreptul de construire sau de desființare, în condițiile prezentei legi. (2) Construcțiile civile, industriale, inclusiv cele pentru susținerea instalațiilor și utilajelor tehnologice, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizației de construire, emisă în condițiile prezentei legi, și a reglementărilor privind proiectarea și executarea construcțiilor."

Or, potrivit primei opinii, reclamanții nu se pot prevala de buna-credință pentru a beneficia de recunoașterea dreptului de proprietate, în condițiile art. 577 și următoarele din Codul civil, câtă vreme nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii.

Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumția de proprietate asupra construcției ce se naște în favoarea proprietarului terenului este una relativă, care poate fi răsturnată. În cazul construcției edificate fără autorizație de construire, legea prevede că nu se poate obține intabularea, de unde rezultă că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunța o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcției în cartea funciară, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.

7. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a arătat că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispozițiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumție relativă, ci și un mod de dobândire a proprietății, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare, proprietarul terenului devenind proprietarul construcției, prin faptul edificării construcției, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.

Posibilitatea dobândirii prin accesiune a construcțiilor, chiar edificate fără autorizație de construire, este prevăzută de lege; inexistența autorizației de construire poate avea consecințe pe planul raporturilor de natură administrativă, conform Legii nr. 50/1991, antrenând o răspundere contravențională, însă nu poate avea ca efect respingerea unei acțiuni în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune.

Efectul achizitiv de proprietate asupra lucrării, căruia faptul încorporării materialelor în teren îi dă naștere pe măsura realizării sale, are loc independent de conformarea sau nu a constructorului normelor ce reglementează disciplina în construcții. Accesiunea se produce de plin drept, la momentul ridicării construcției.

Inexistența autorizației de construire vizează un raport de drept administrativ, guvernat de norme speciale și supus unor sancțiuni specifice dreptului administrativ, fără a exista interferențe ale acestuia cu raportul de drept civil ce se naște în temeiul accesiunii imobiliare.

V. Jurisprudența Curții Constituționale

8. În urma verificărilor efectuate se constată că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat, în repetate rânduri, asupra constituționalității dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită.

9. Astfel, respingând excepțiile de neconstituționalitate prin care se susținea că aceste prevederi legale permit retroactivarea legii contravenționale, Curtea a reținut că textul nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde (deciziile Curții Constituționale nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005; nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004).

10. Cât privește criticile care au vizat nesocotirea dreptului de proprietate asupra unei construcții sau părți de construcție al persoanei care nu a reușit să obțină autorizațiile necesare într-un anumit interval de timp, fiind obligată să le demoleze sau să le desființeze, instanța de contencios constituțional a reținut, în esență, că activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor trebuie să se supună rigorilor legii, iar regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate (deciziile Curții Constituționale nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009; nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010; nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005). În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății. De asemenea, a constatat că reglementările legale referitoare la obligația obținerii unei autorizații de construire nu au nicio legătură cu exercitarea drepturilor și garanțiilor procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.

11. În același timp, a reținut că obligația obținerii autorizației de construire are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, sancțiunea nerespectării acestei obligații - desființarea construcției - nefiind contrară prevederilor legale (deciziile Curții Constituționale nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005; nr. 77 din 14 martie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266 din 22 aprilie 2002). Aceste dispoziții nu numai că nu încalcă textul constituțional, ci sunt, de fapt, o expresie a acestuia, deoarece prin obligația obținerii autorizației de construire și prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligație se protejează drepturile și libertățile altor persoane.

VI. Opinia Colegiului de conducere al Curții de Apel București

12. Colegiul de conducere al Curții de Apel București nu a prezentat un punct de vedere asupra problemei de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii, redând doar cele două orientări jurisprudențiale expuse anterior.

VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

13. Procurorul general consideră că prima orientare jurisprudențială este în litera și spiritul legii.

14. Evidențiind evoluția legislației în materia autorizării executării lucrărilor de construcții și a intabulării dreptului de proprietate, procurorul general a apreciat că prin aceste intervenții legislative s-a urmărit găsirea unor remedii pentru intrarea în legalitate a construcțiilor edificate fără autorizație prealabilă de construire, autorizație care poate fi obținută și post factum, cu îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege. În acest sens sunt prevederile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), ce poartă denumirea marginală "Introducerea în legalitate". Inițierea altor proceduri, prin care se tinde la înscrierea în evidențele de publicitate imobiliară a dreptului de proprietate asupra construcțiilor realizate fără autorizație, altele decât cele prevăzute de actualul context legislativ în materie, nu este permisă, nici măcar prin invocarea dreptului de accesiune imobiliară.

15. Deși art. 577 alin. (1) din Codul civil prevede accesiunea imobiliară artificială ca un mod de dobândire a dreptului de proprietate asupra construcțiilor, art. 885 din același cod dă expresie principiului efectului constitutiv de drepturi al înscrierilor din cartea funciară.

16. Coroborând dispozițiile art. 76 și ale art. 56 alin. (1) și (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 71/2011), lege ce a operat o prorogare a efectului constitutiv de drepturi al intabulării și a instituit o ultraactivitate a legii cadastrului, prin prevederea unor dispoziții tranzitorii care raportează condițiile și efectele înscrierilor în cartea funciară, atât la data intrării în vigoare a noului Cod civil, cât și la data finalizării lucrărilor de cadastru, procurorul general distinge între mai multe situații posibile, pentru a stabili efectul înscrierilor în cartea funciară în funcție de trei indicatori, constând în momentul încheierii actului juridic/săvârșirii ori producerii faptului juridic generator ori modificator de drepturi reale imobiliare; data înscrierii în cartea funciară; stadiul lucrărilor de cadastru - finalizarea/nefinalizarea acestora.

17. Astfel, o primă situație privește drepturile dobândite în baza unor acte sau fapte juridice ulterioare atât intrării în vigoare a noului Cod civil, cât și finalizării lucrărilor de cadastru la nivelul unității administrativ-teritoriale respective. În acest caz, înscrierea în cartea funciară nu poate avea decât efect constitutiv de drepturi, lipsa înscrierii echivalând cu inexistența dreptului.

18. O a doua situație vizează drepturile reale imobiliare dobândite în baza unor acte sau fapte juridice ulterioare intrării în vigoare a noului Cod civil, dar anterioare finalizării lucrărilor de cadastru, caz în care înscrierea va avea efect de opozabilitate.

19. Cea de-a treia situație privește drepturile reale imobiliare dobândite în temeiul unor acte sau fapte juridice anterioare intrării în vigoare a noului Cod civil, caz în care drepturile se vor înscrie cu efect de opozabilitate în cartea funciară, chiar dacă înscrierea are loc după intrarea în vigoare a noului Cod civil și chiar dacă a avut loc finalizarea lucrărilor de cadastru la nivelul unității administrativ-teritoriale respective.

20. Pentru fiecare dintre cele trei situații juridice, lipsa înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției realizate fără autorizație împiedică dobândirea dreptului de proprietate asupra acesteia prin efectul achizitiv al accesiunii imobiliare artificiale, pentru următoarele considerente:

21. Prima situație cade sub incidența efectului constitutiv de drepturi al înscrierilor în cartea funciară consacrat de dispozițiile art. 885 și 886 din Codul civil, acesta fiind cel care guvernează regimul juridic al înscrierilor de carte funciară, așa cum este stipulat în prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 7/1996. În contextul în care, după intrarea în vigoare a noului Cod civil, dobândirea dreptului de proprietate asupra construcțiilor se realizează, atât între părți, cât și față de terți, numai prin înscrierea în cartea funciară, pe baza actului sau faptului care a justificat înscrierea, emiterea autorizației de construire și a autorizației de desființare constituie un act administrativ care condiționează înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcțiilor. O interpretare contrară ar lipsi de conținut și de finalitate dispozițiile Legii nr. 50/1991, care prevede expres în art. 1 alin. (1) că executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare emisă în condițiile legii.

22. De asemenea, autorii lucrărilor nu se pot prevala de buna-credință pentru a beneficia de recunoașterea dreptului de proprietate în condițiile art. 577 și următoarele din Codul civil, câtă vreme nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii, în speță, a Legii nr. 50/1991, care prevede interdicția construirii fără autorizația și avizele legale necesare, cu atât mai mult cu cât aceștia aveau posibilitatea intrării în legalitate prin parcurgerea procedurii prevăzute de legi speciale, în urma căreia ar fi obținut certificatul de atestare a edificării construcției.

23. Pentru situația în care sunt incidente prevederile noului Cod civil, dar lucrările de cadastru nu s-au finalizat, înscrierile în cartea funciară nu au efectul constitutiv al dobândirii dreptului de proprietate, ci doar efect de opozabilitate față de terți.

24. Chiar dacă s-ar obține o hotărâre judecătorească de recunoaștere a calității de proprietar asupra construcției, aceasta nu ar putea fi intabulată, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru intabularea construcției.

25. Hotărârea judecătorească, în situația recunoașterii dreptului de proprietate asupra construcției, nu poate suplini lipsa de legalitate a edificării fără autorizație de construire.

26. Argumentele de mai sus sunt valabile și pentru situația în care sunt incidente dispozițiile Codului civil din 1864, sub imperiul căruia înscrierile în cartea funciară nu aveau caracter constitutiv de drepturi, ci doar de opozabilitate.

27. Prin urmare, s-ar putea obține o hotărâre judecătorească de constatare a dreptului de proprietate asupra construcției, care nu va avea însă nicio eficiență dacă nu va fi și înscrisă în evidențele de publicitate imobiliară, în acest caz putându-se vorbi chiar de lipsa interesului, ca o condiție de exercitare a acțiunii civile.

28. În concluzie, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în redactarea existentă până la modificarea textului prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (Legea nr. 197/2016), conform cărora construcțiile care au fost executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au avut efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu pot fi intabulate, constituie un impediment legal în dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.

VIII. Opinia judecătorilor-raportori

29. Constatând îndeplinite condițiile privind admisibilitatea recursului în interesul legii, judecătorii-raportori au întocmit două rapoarte.

30. Astfel, un judecător-raportor a apreciat că dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.

31. Ceilalți judecători-raportori au opinat că, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil din 2009, art. 37 alin. (2), (5) și (6) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizației de construire constituie un impediment pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate după 1 august 2001, de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

32. Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele:

Asupra admisibilității recursului în interesul legii

1.1. Regularitatea învestirii:

33. Conform art. 514 din Codul de procedură civilă, "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești".

34. În cauză, declanșarea mecanismului de unificare a jurisprudenței prin intermediul recursului în interesul legii a fost realizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel București, care are calitate procesuală, în virtutea normelor legale enunțate.

2.1. Asupra admisibilității recursului în interesul legii:

35. Conform art. 515 din Codul de procedură civilă, "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

36. Din cuprinsul textului de lege menționat rezultă patru condiții ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, și anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.

37. Sesizarea trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept.

Problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală și consistentă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma "problemă de drept" trebuie raportată însă și la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă".

Norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară ori necorelată cu alte dispoziții legale și, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit. Înțelesul unor astfel de norme urmează a fi explicat și determinat prin procedura recursului în interesul legii.

Așadar, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu soluționarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită și care au generat o jurisprudență neunitară.

Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluționată diferit de instanțe vizează: "interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale". Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii observă că nu doar dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 determină dificultatea interpretării, ci corelarea mai multor dispoziții legale din acte normative distincte conduce la interpretări diferite ale instanțelor judecătorești.

În acest sens sunt relevante dispozițiile art. 577 alin. (2) și art. 579 alin. (1) din Codul civil care reglementează accesiunea imobiliară, art. 492 din Codul civil din 1864, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996.

De aceea, se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziții legale, în sensul de a decide dacă din cuprinsul acestor prevederi legale rezultă sau nu posibilitatea recunoașterii pe cale judiciară în cadrul acțiunii în constatare a dreptului de proprietate asupra construcției edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, ori în absența procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, ipotezele reglementate de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991.

În consecință, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii constată că obiectul sesizării îl reprezintă o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care instanțele de judecată au dat-o în privința unor norme juridice insuficient de clare și precise, astfel încât prima condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.

Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanțelor judecătorești răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii de către toate instanțele judecătorești și, pe cale de consecință, o jurisprudență predictibilă.

38. Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești.

Din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultă că sunt instanțe care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecința pronunțării unor hotărâri diferite asupra aceleiași probleme de drept.

În consecință, în practica judecătorească s-au conturat două orientări jurisprudențiale diferite, enunțate în secțiunea a IV-a a prezentei decizii, întemeiate pe interpretarea și aplicarea acelorași prevederi legale, ceea ce justifică necesitatea pronunțării unei decizii care să asigure unitatea de jurisprudență.

39. Dovada soluționării diferite trebuie să se facă prin hotărâri judecătorești definitive.

Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă, dovada soluționării diferite a problemei de drept ce face obiectul sesizării trebuie să se facă prin hotărâri definitive, fără ca textul de lege menționat să impună cerința unui anumit număr de hotărâri sau condiția ca soluțiile diferite să fi fost pronunțate la nivelul instanțelor din întreaga țară.

Astfel, deși actul de sesizare este însoțit de un număr relativ mic de hotărâri judecătorești relevante pentru problema de drept dedusă interpretării (spre exemplu, Decizia civilă nr. 419 din 14 februarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, Decizia civilă nr. 7.294 din 28 noiembrie 2012, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, Decizia civilă nr. 2.427 din 29 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, Decizia civilă nr. 3.668 din 6 mai 2005, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, Decizia civilă nr. 1.277R din 14 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, Decizia civilă nr. 1.249R din 9 decembrie 2015 a Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă, unele dintre deciziile atașate fiind pronunțate în materia exproprierii sau a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se constată că și această condiție este îndeplinită în cauză.

În plus, trebuie reamintit că Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunțat Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, în Dosarul nr. 4.152/1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017, prin care a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Dolj - Secția I civilă, în Dosarul nr. 7.839/215/2015, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din actualul Cod civil), în raport cu dispozițiile art. 35 din Codul de procedură civilă, de către instanța căreia i se cere să pronunțe o hotărâre prin care să se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil construcție, în temeiul accesiunii imobiliare artificiale și dacă admisibilitatea (sau interesul în promovarea) unei astfel de acțiuni este condiționată de parcurgerea (sau nu), de către reclamant, a procedurii prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv de eliberarea autorizației de construire."

Pentru a pronunța această soluție, s-a reținut, în esență, că nu este îndeplinită condiția noutății, întrucât problema de drept a mai fost anterior dedusă judecății pe rolul instanțelor naționale de toate nivelurile, iar orientarea jurisprudenței spre o anumită interpretare a normelor analizate și existența unei jurisprudențe a instanțelor naționale determină pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse analizei.

În același sens, s-a statuat că "existența deja a unei practici neunitare relevă că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nefiind una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență" (paragraful 162).

O altă hotărâre în această materie a constituit-o Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 58 din 17 septembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.022/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 911 din 30 octombrie 2018, prin care s-a respins, de asemenea, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".

În pronunțarea acestei soluții, s-a considerat că din examinarea hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei rezultă că instanțele naționale s-au confruntat cu problema de drept în discuție, dându-i interpretări contradictorii, astfel încât, existând o practică judiciară conturată, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei.

Așadar, "existența unei practici neunitare denotă nu numai că se poate recurge la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, deoarece scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, problema de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja practică neunitară".

Existând două hotărâri de respingere, ca inadmisibile, a sesizărilor privind pronunțarea unor hotărâri prealabile în această materie și luând în considerare rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești, precum și statuarea instanței de contencios european a drepturilor omului, potrivit căreia instanța supremă nu trebuie să devină ea însăși sursă de jurisprudență neunitară (a se vedea în acest sens Cauza Beian contra României, nr. 1, Hotărârea din 6 decembrie 2007), Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii constată că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunțarea unei decizii în interesul legii.

40. Hotărârile judecătorești trebuie să fie anexate cererii.

Anexele care însoțesc actul de sesizare fac dovada îndeplinirii acestei condiții formale.

41. Pentru argumentele expuse, constatând îndeplinite condițiile regularității învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și fiind îndeplinite și condițiile de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, recursul în interesul legii este admisibil.

Asupra fondului recursului în interesul legii:

42. Problema de drept care a fost soluționată neunitar de instanțele judecătorești vizează, în esență, posibilitatea recunoașterii pe cale judiciară, în cadrul unei acțiuni în constatare întemeiate pe dispozițiile legale care reglementează accesiunea imobiliară artificială, a dreptului de proprietate asupra construcției edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fără autorizație de construire.

43. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, pentru considerentele ce vor succede, reține că:

În interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.

44. Cu titlu preliminar se impune precizarea că, prin actul de sesizare, inițiatorul recursului în interesul legii a indicat dispozițiile legale care formează obiectul interpretării ca fiind cele cuprinse în art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, conform cărora "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege".

45. Acest text a fost însă modificat prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016, astfel că, în prezent, art. 37 alin. (5) are următorul conținut: "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate."

46. Această precizare este importantă nu numai pentru a asigura rigoare în analiza soluției legislative care formează obiectul interpretării, dar se impune și în contextul în care împrejurarea că versiunea actuală a 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu mai conține interdicția expresă de intabulare a construcțiilor edificate nelegal a fost apreciată ca fiind un argument în sprijinul opiniei care susține posibilitatea recunoașterii de către instanță a dreptului de proprietate asupra construcțiilor edificate fără autorizație de construire.

47. De asemenea, din verificarea hotărârilor judecătorești anexate sesizării se constată că soluțiile diferite pronunțate de instanțele de judecată au avut ca obiect acțiuni întemeiate fie pe dispozițiile în materia accesiunii imobiliare artificiale ale Codului civil din 1864, fie pe cele în aceeași materie cuprinse în actualul Cod civil, iar acțiunile au vizat exclusiv ipoteza în care proprietarul terenului a construit pe terenul său cu materiale proprii.

48. O ultimă observație, înainte de a intra în cercetarea propriu-zisă a problemei de drept cu care a fost învestită Înalta Curte de Casație și Justiție, se referă la faptul că, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea nr. 60/2012 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2011 pentru reglementarea unor măsuri necesare intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, începând cu 20 aprilie 2012, "Dispozițiile Codului civil privitoare la dobândirea drepturilor reale imobiliare prin efectul înscrierii acestora în cartea funciară se aplică numai după finalizarea lucrărilor de cadastru pentru fiecare unitate administrativ-teritorială și deschiderea, la cerere sau din oficiu, a cărților funciare pentru imobilele respective, în conformitate cu dispozițiile Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare", iar din hotărârile judecătorești anexate recursului în interesul legii nu rezultă că litigiile soluționate au avut ca obiect imobile situate în unități administrativ-teritoriale în care s-au finalizat lucrările de cadastru, motiv pentru care dezlegarea dată prin prezenta decizie are ca premisă inaplicabilitatea prevederilor Codului civil referitoare la caracterul constitutiv de drepturi al înscrierii în cartea funciară.

49. În debutul analizei problemei de drept care a format obiectul practicii neunitare se impun câteva precizări cu privire la semnificațiile pe care doctrina de specialitate le-a atribuit noțiunii de "accesiune".

50. Indiferent dacă discutăm de reglementarea Codului civil din 1864 sau de cea a actualului Cod civil, noțiunea de "accesiune" cunoaște mai multe accepțiuni: fapt juridic în sens restrâns, care constă în alipirea a două lucruri sau încorporarea bunului accesoriu în bunul principal; drept de accesiune rezultat din acest fapt juridic în sens restrâns, drept potestativ care operează în favoarea proprietarului bunului principal, în ipoteza în care cele două bunuri aparțin unor proprietari diferiți și sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege; mod originar de dobândire a dreptului de proprietate asupra bunului accesoriu de către proprietarul bunului principal, bazat pe efectul achizitiv de proprietate, în sensul că dreptul de proprietate asupra lucrului accesoriu se stinge și se naște un nou drept de proprietate în patrimoniul proprietarului bunului principal; prezumție de proprietate întemeiată pe relația dintre un bun accesoriu și un bun principal, prezumție în baza căreia proprietarul lucrului principal este și proprietarul lucrului accesoriu.

51. În ceea ce privește accesiunea imobiliară artificială, ambele coduri au în vedere ipotezele în care fie proprietarul terenului face el însuși lucrarea cu materiale străine (art. 493 din Codul civil din 1864, art. 580 din actualul Cod civil), fie construcția este făcută de o persoană cu materialele sale, însă pe terenul altcuiva (art. 494 din Codul civil din 1864, art. 581-585 și 587 din actualul Cod civil). În plus, actualul Cod civil reglementează și o a treia ipoteză, în care o persoană construiește, cu materialele unui terț, asupra imobilului proprietatea altei persoane (art. 594).

52. În toate cele trei cazuri, pentru a opera accesiunea, se impune ca bunurile care sunt cuprinse în această operațiune materială să aparțină unor proprietari diferiți.

53. În schimb, edificarea construcției chiar de către proprietarul terenului, cu materialele sale, nu este considerată un caz veritabil de accesiune, de vreme ce, în această ipoteză, nu se pune problema invocării de către proprietarul terenului a unui drept de accesiune în contradictoriu cu proprietarul materialelor și nici nu se produce efectul achizitiv de proprietate.

54. În privința lucrărilor efectuate de proprietarul terenului cu materialele sale, în doctrină s-a afirmat că, "din moment ce proprietarul realizează lucrări asupra unui imobil cu materialele sale, această operațiune nu mai semnifică aplicarea principiilor accesiunii, ci exercițiul dreptului de dispoziție materială de către proprietar asupra bunului său"1.

1 Corneliu Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale în reglementarea noului Cod civil, Ediția a 2-a revizuită și actualizată, Editura Hamangiu, 2015, pag. 370.

55. Un alt autor a arătat că, în situația examinată, "unirea sau încorporarea nu determină o modificare a titularului dreptului de proprietate, acesta rămânând întotdeauna același, astfel încât, deși este vorba de accesiune, aceasta nu are un efect achizitiv. (...) În acest caz, se produce o modificare intrapatrimonială, întrucât dreptul de proprietate asupra materialelor încetează pe măsură ce ele sunt încorporate în construcție, iar dreptul de proprietate asupra construcției își fixează obiectul pe măsură ce aceasta se edifică"2.

2 Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Ediția a 2-a, Editura C.H. Beck, București, 2013, pag. 337-338.

56. În acest caz, semnificația pe care o dobândește noțiunea de "accesiune" este aceea de fapt juridic în sens restrâns, care constă în faptul edificării construcției pe terenul propriu și cu materiale proprii, fără ca acest fapt să determine un efect achizitiv de proprietate. Proprietarul terenului și al materialelor nu dobândește nimic în plus de la un terț, față de care ar avea interesul să invoce accesiunea ca drept potestativ, ci, exercitându-și dreptul de dispoziție materială asupra acestor bunuri, le conferă o nouă configurație, însă în interiorul aceluiași patrimoniu. În ipoteza examinată, în favoarea proprietarului funcționează prezumția de proprietate ce rezultă din faptul alipirii sau încorporării bunului accesoriu la/în bunul principal. Potrivit art. 579 alin. (1) din Codul civil (text care are corespondență în art. 492 din Codul civil din 1864), "Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa și că este a lui, până la proba contrară".

57. Întrucât încorporarea materialelor în construcție reprezintă un proces dinamic, ce se derulează în timp, art. 577 alin. (2) din Codul civil stabilește, ca principiu, că dreptul de proprietate asupra lucrării se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei. În acest mod, în temeiul prezumției amintite, proprietarul terenului este și rămâne proprietar asupra lucrării în curs de executare, pe măsura încorporării materialelor în construcție, iar dreptul de proprietate asupra construcției își fixează obiectul pe măsură ce aceasta se edifică.

58. Pentru a funcționa prezumția de proprietate și pentru a se putea valorifica această prezumție în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare, în vederea recunoașterii dreptului de proprietate, este necesară dovada faptului vecin și conex pe care aceasta se grefează, respectiv faptul că cineva a construit pe terenul propriu, cu materialele sale.

59. Acest fapt juridic constituie premisa raportului juridic a cărui rezolvare se solicită în cadrul acțiunii în constatare, însă dovada sa nu este suficientă pentru ca titularul să poată pretinde recunoașterea dreptului de proprietate asupra construcției.

60. Dreptul de a construi este o prerogativă ce intră în conținutul juridic al dreptului de proprietate, făcând parte din dreptul de dispoziție materială asupra imobilului, care este supus unor reguli speciale în materia amenajării teritoriului și a urbanismului, astfel încât, cu prilejul dovedirii faptului edificării, ce stă la baza prezumției de proprietate, trebuie dovedită și respectarea tuturor condițiilor legale privind autorizarea efectuării lucrărilor de construcții. Altfel spus, reclamantul trebuie să dovedească nu numai faptul juridic al construirii, ci și caracterul licit al conduitei sale, în sensul că exercitarea dreptului său de dispoziție materială asupra terenului s-a făcut cu respectarea restricțiilor cuprinse în documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism.

61. Prin normele în materia amenajării teritoriului și urbanismului se limitează exercitarea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, aceste norme constituind în același timp și temei al limitării exercitării dreptului de proprietate asupra construcțiilor.

62. Potrivit art. 602 alin. (1) din Codul civil "Legea poate limita exercitarea dreptului de proprietate fie în interes public, fie în interes privat", iar art. 625 din același cod prevede că "Îngrădirile cuprinse în prezenta secțiune se completează cu dispozițiile legilor speciale privind regimul juridic al anumitor bunuri, cum ar fi terenurile și construcțiile de orice fel, pădurile, bunurile din patrimoniul național-cultural, bunurile sacre ale cultelor religioase, precum și altele asemenea".

63. În sensul dispozițiilor legale enunțate, impunerea condiției obținerii unei autorizații administrative prealabile, cum este autorizația de construire prevăzută de art. 1 din Legea nr. 50/1991, constituie o limitare legală a atributului dispoziției juridice din conținutul dreptului de proprietate privată.

64. Proba regimului juridic, economic și tehnic al imobilului, teren sau construcție, se face cu certificatul de urbanism, act administrativ individual obligatoriu, emis de organul administrativ competent, în lipsa căruia nu se poate elibera autorizația de construire.

65. La rândul său, autorizația de construire "constituie actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea și postutilizarea construcțiilor" [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991], iar "executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, emisă în condițiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel" [art. 1 alin. (1) din aceeași lege].

66. Actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor. Dacă la momentul adoptării Codului civil din 1864 nu se punea problema existenței unui regim juridic clar cu privire la edificarea și autorizarea construcțiilor, prezumția de proprietate instituită prin art. 492 fiind, la acea dată, suficientă pentru recunoașterea dreptului de proprietate, în condițiile actuale normele Codului civil trebuie coroborate cu reglementările legale privind regimul autorizării construcțiilor.

67. Ca atare, deși sub aspect probator, dovada dreptului de proprietate este asigurată prin titlul de proprietate asupra terenului, unit cu dovada edificării și cu prezumția de proprietate prevăzută, după caz, de art. 492 din Codul civil din 1864 sau de art. 579 alin. (1) din actualul Cod civil, recunoașterea dreptului de proprietate asupra construcției de către autoritățile statului, inclusiv de instanța de judecată, nu se poate face decât în condițiile respectării normelor imperative în domeniul autorizării construcțiilor.

68. Fiind învestită cu cererea având ca obiect constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcției edificate de proprietarul terenului cu materialele sale, instanța nu se poate rezuma la verificarea și constatarea împrejurării de fapt a existenței construcției pe teren, ci trebuie să stabilească dacă sunt îndeplinite toate condițiile legale pentru a opera prezumția de proprietate, inclusiv existența și respectarea autorizației de construire. Or, în acest context, demersul judiciar devine inutil, câtă vreme reclamantul, dacă ar avea autorizație de construire și ar face dovada că a construit cu respectarea ei, și-ar putea valorifica dreptul, în aceleași condiții, pe cale administrativă.

69. Dispozițiile art. 577 alin. (2) din Codul civil, potrivit cărora dreptul de proprietate asupra lucrării se naște în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, au rolul de a întrerupe controversa care a existat în sistemul Codului civil din 1864 cu privire la momentul dobândirii dreptului de proprietate asupra lucrărilor și, așa cum s-a subliniat în doctrină, această regulă este aplicabilă mai degrabă în cazurile de accesiune imobiliară artificială, fiind inutilă în cazul proprietarului care realizează lucrări asupra imobilului cu materialele sale, întrucât această operațiune nu mai semnifică aplicarea principiilor accesiunii, ci exercițiul dreptului de dispoziție materială de către proprietar asupra bunului său. Indiferent de momentul în care se consideră că proprietarul terenului, care a construit cu materialele sale, a devenit proprietar al construcției, acest drept nu poate fi valorificat în fața autorităților și nu poate fi recunoscut prin hotărâre judecătorească în cazul în care dreptul de dispoziție materială s-a exercitat cu încălcarea legii.

70. Potrivit formulării din actul de sesizare al Colegiului de conducere al Curții de Apel București, soluționarea diferită a problemei de drept în ceea ce privește interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 s-a ivit în cadrul litigiilor având ca obiect "constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcții edificate fără autorizație de construire, în vederea pronunțării unei hotărâri judecătorești care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcției, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996".

71. Deși din verificarea hotărârilor judecătorești anexate sesizării rezultă că nu în toate cazurile reclamanții au arătat că finalitatea urmărită în cadrul acestor acțiuni este obținerea unei hotărâri judecătorești care să permită intabularea dreptului de proprietate cu privire la construcția edificată fără autorizație, se constată că valorificarea hotărârii, inclusiv în această direcție, este nu numai posibilă, dar chiar previzibilă.

72. În primul rând, este de necontestat că, în măsura în care se pronunță o hotărâre judecătorească definitivă, prin care se constată dreptul de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construire, pe lângă autoritatea de lucru judecat (art. 430 din Codul de procedură civilă) și forța probantă de înscris autentic (art. 434 din Codul de procedură civilă), hotărârea judecătorească produce efecte obligatorii între părți [art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă], dar este opozabilă și față de terți [art. 435 alin. (2) din Codul de procedură civilă], în sensul că aceștia vor respecta hotărârea în mod indirect, respectiv cu privire la efectele legate de modificarea ordinii juridice pe care pronunțarea acesteia a determinat-o.

73. În acest mod, dreptul de proprietate asupra construcției edificate nelegal, recunoscut prin hotărâre judecătorească, devine opozabil și autorităților publice, în condițiile în care proprietarul are chiar obligația de a declara construcția la organele financiare teritoriale sau la unitățile subordonate acestora, în vederea impunerii, în conformitate cu art. 39 din Legea nr. 50/1991, în forma actuală.

74. În al doilea rând, un eventual act de înstrăinare a construcției nu ar putea fi perfectat fără înregistrarea fiscală a acesteia, pe baza căreia se eliberează certificatul de atestare fiscală, în condițiile art. 159 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, în caz contrar fiind nul de drept, astfel cum prevede în mod expres alin. (6) al aceleiași norme. Deși impunerea fiscală a construcției nu poate avea loc decât pentru construcțiile autorizate, potrivit art. 39 din Legea nr. 50/1991, în condițiile în care se pronunță o hotărâre judecătorească de constatare a dreptului de proprietate asupra construcției, chiar în lipsa autorizației de construire, organele fiscale, cărora hotărârea le este opozabilă, vor trebui să țină seama de ea și să înregistreze construcția în evidențele fiscale.

75. Nu în ultimul rând, o asemenea hotărâre judecătorească permite titularului să se abată de la regulile în materia publicității dreptului de proprietate asupra construcției.

76. În această privință, art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 prevede că "dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construire, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces- verbal de recepție la terminarea lucrărilor, precum și a celorlalte dispoziții legale în materie și a unei documentații cadastrale".

77. În același sens, art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, introdus prin pct. 7 din Legea nr. 197/2016, începând cu 4 noiembrie 2016, dispune că "Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare (...), care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces- verbal de recepție la terminarea lucrărilor (...)".

78. Din conținutul prevederilor legale citate rezultă cu evidență că, în lipsa autorizației de construire, a certificatului de atestare care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, construcția nu poate fi intabulată în cartea funciară.

79. Or, această interdicție va fi eludată în cazul pronunțării unei hotărâri judecătorești de admitere a cererii de constatare a dreptului de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construire, deoarece proprietarul poate solicita intabularea dreptului de proprietate asupra construcției, direct în temeiul hotărârii, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, potrivit căruia "Dreptul de proprietate și celelalte drepturi reale asupra unui imobil se vor înscrie în cartea funciară pe baza înscrisului autentic notarial sau a certificatului de moștenitor, încheiate de un notar public în funcție în România, a hotărârii judecătorești rămase definitivă și irevocabilă sau pe baza unui act emis de autoritățile administrative, în cazurile în care legea prevede aceasta, prin care s-au constituit ori transmis în mod valabil". Caracterul declarativ al hotărârii pronunțate nu este relevant, de vreme ce textul citat nu exclude înscrierea în cartea funciară a drepturilor reale recunoscute prin hotărâri judecătorești declarative.

80. Modalitatea concretă în care se va proceda la această înscriere va fi modificarea (rectificarea) părții I a cărții funciare, referitoare la descrierea imobilului, în sensul evidențierii construcției, așa cum rezultă din hotărârea judecătorească.

81. Se impune și precizarea că eventualul refuz al autorităților de a recunoaște efectele hotărârii judecătorești și de a o valorifica, în sensul evidențierii construcției în registrele fiscale și de publicitate imobiliară, refuz care ar paraliza dreptul de dispoziție juridică asupra construcției, poate determina invocarea, cu succes, de către proprietar, a încălcării dreptului său la un "bun", în sensul art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

82. Împrejurarea că versiunea actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, spre deosebire de forma aceluiași text în legea republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, nu mai conține interdicția expresă de intabulare a construcțiilor edificate fără autorizație de construire, nu poate constitui un argument în sprijinul opiniei care susține posibilitatea recunoașterii de către instanță a dreptului de proprietate asupra acestora.

83. Obligativitatea autorizației de construire, drept cerință pentru intabulare, rezultă fără dubiu din prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 și art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, care impun existența certificatului de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construire, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și existența procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, ambele acte presupunând în mod logic preexistența autorizației de construire.

84. Potrivit art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, "Lucrările de construcții autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizație și dacă s-a efectuat recepția la terminarea lucrărilor (...)". Câtă vreme, potrivit art. 37 alin. (5), construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia nu se considera finalizate, în privința acestora, nu se poate elibera de către autoritatea competentă procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, ceea ce conduce la imposibilitatea intabulării, chiar dacă aceasta nu mai este expres prevăzută.

85. Fiind astfel lămurit faptul că, în lipsa autorizației de construire, dreptul de proprietate asupra construcției nu ar putea fi recunoscut de autoritățile administrative, în sensul că titularul nu ar putea să solicite înscrierea construcției în evidențele fiscale și de publicitate imobiliară, neavând, în consecință, nici posibilitatea de a dispune de acest drept, concluzia care se impune este aceea că prin cererea de constatare pe cale judiciară a dreptului de proprietate asupra construcției titularul tinde să înlăture impedimentul legal al constatării dreptului pe cale administrativă și să înfrângă legitimitatea refuzului autorităților printr-o hotărâre judecătorească ce beneficiază de efectele prevăzute de Codul de procedură civilă, cu consecința eludării dispozițiilor legale imperative care impun obligația de a obține autorizația de construire.

86. Dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se consideră nefinalizate au format obiect al controlului de constituționalitate, iar în motivarea Deciziei nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constituțională a făcut trimitere și la prevederile art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora "Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp", pentru a constata că executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construire, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile prevăzute de lege.

87. De asemenea, Curtea Constituțională, în jurisprudența formată în legătură cu diferitele prevederi din Legea nr. 50/1991, având în vedere și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a pronunțat în mod constant în sensul că limitările legate de autorizația de construire sunt instituite prin lege în interes public, în cadrul controlului statal asupra amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării executării lucrărilor de construcții, ce caracterizează regimul juridic al construcțiilor.

88. Curtea Constituțională a arătat în mod expres că "regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care, însă, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancțiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății" (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010).

89. Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său, acțiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opțiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcțiilor. Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

90. După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului- verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate.

91. Aceste considerații sunt valabile numai cu privire la construcțiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepție de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcțiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiași articol permite, pentru construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale.

92. În ceea ce privește construcțiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum și în privința construcțiilor care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoașterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, instanța neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situații juridice create printr-o conduită contrară legii.

93. Pentru toate aceste considerente,

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite recursul în interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București și, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că:

Lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 aprilie 2019.

VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,
GABRIELA ELENA BOGASIU
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...