Universul Juridic nr. 2/2019

Considerații privind răspunderea patrimonială a aleșilor locali, a funcționarilor publici și a personalului contractual din administrația publică locală
de Egyed Arpad

26 februarie 2019

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

1. Scurtă introducere privind noțiunea de răspundere patrimonială a aleșilor locali, a funcționarilor publici și a personalului contractual, pe baza reglementărilor legale și a doctrinei

Răspunderea juridică este reglementată de norme aparținând ramurilor dreptului nostru și este cercetată ca o categorie a acelei ramuri de drept ale cărei norme o reglementează, pentru care noțiunea a fost definită astfel "răspunderea juridică este complexul de drepturi și obligații conexe, care - potrivit legii - se naște ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care constituie cadrul de realizare al constrângerii de stat prin aplicarea sancțiunilor juridice în scopul asigurării stabilității raporturilor sociale și al îndrumării membrilor societății în spiritul respectării ordinii de drept"(1).

Răspunderea juridică reparatorie sau pentru repararea prejudiciilor cauzate de aleșii locali, de funcționarii publici sau de personalul contractual din administrația publică locală cunoaște reglementări legale incoerente și lacunare, cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare(2), în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare(3), în Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare(4), în Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare(5), în Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare(6), în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare(7), precum și în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare(8). Aceste reglementări legale folosesc fie noțiunea de răspundere civilă la modul general, fie noțiunea de răspundere patrimonială pe baza normelor și principiilor răspunderii civile contractuale pentru personalul contractual, lăsând sarcina deosebit de dificilă a determinării principiilor și normelor juridice aplicabile mai ales în cazul răspunderii patrimoniale a aleșilor locali și a funcționarilor publici din administrația publică locală practicii judecătorești și doctrinei juridice de specialitate. Practica judiciară decurgând, repetăm, din reglementările incoerente și lacunare referitoare la răspunderea patrimonială așa cum le-am enumerat supra prezintă caracter neunitar, în care sens vom exemplifica prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 16/2016 asupra recursului în interesul legii privind interpretarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și a unor dispoziții din Codul muncii(9). Situația este la fel contradictorie și în privința răspunderii patrimoniale a funcționarilor publici, întrucât pe lângă răspunderea administrativ-patrimonială a acestora pe baza art. 76 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999, republicată, regăsim răspunderea civilă a funcționarilor publici prevăzută la art. 84 și 85 din menționata lege, iar această răspundere civilă considerată de majoritatea doctrinei de specialitate ca răspundere civilă delictuală este reglementată preponderent sub aspect procedural de normele dreptului civil(10), (11).

Caracterul contradictoriu și lacunar al reglementărilor legale prezentate supra au influențat doctrina de specialitate în utilizarea terminologiei și a determinării naturii răspunderii juridice pentru prejudiciile cauzate în special de aleșii locali și de funcționarii publici, dar în diversitatea terminologică utilizată putem identifica noțiunea de răspundere patrimonială pentru pagubele cauzate de ambele categorii menționate(12) . Vom analiza detaliat răspunderea patrimonială a aleșilor locali, a funcționarilor publici și a personalului contractual din administrația publică locală, în capitolele care urmează mai jos, aici arătând că formularea termenului și determinarea sferei noțiunii de răspundere patrimonială în privința funcționarilor publici(13) sunt deopotrivă valabile și pentru răspunderea civilă a aleșilor locali. Prof. univ. dr. Ioan Santai în privința funcționarilor publici, arată că "Prima ipoteză, a pagubelor produse cu vinovăție patrimoniului propriei instituții [art. 77 lit. a) ] a primit o consacrare patrimonială (civilă), (...) pornind de la inexistența raportului de muncă, bazat pe contractul aferent, (...) întrucât raportul de serviciu se bazează pe numirea în funcție care are o natură administrativă, de drept public. În consecință, devin aplicabile condițiile răspunderii delictuale (art. 998 C. civ. vechi, actualmente art. 1349 C. civ.) conform căreia cel ce produce o pagubă patrimonială altuia trebuie să o repare, răspunzând pentru fapta proprie"(14) .

În privința aleșilor locali, autorul menționat statuează că " (...) ori în prezența altei calități [de ales ori de demnitar (...) ], procedura de recuperare va fi după dreptul comun, prin hotărâre judecătorească (...) "(15) . Dreptul comun în materia răspunderii civile l-a constituit sub imperiul vechiului Cod civil răspunderea civilă delictuală, în care sens autorii monografiei răspunderii civile arată că "Într-adevăr, principiile răspunderii delictuale sunt cele care au o înfățișare mult mai generală, iar textul care consacră răspunderea delictuală (art. 998 C. civ. din 1865, actualmente art. 1349 C. civ.) apare ca un text de principiu, fiind de neconceput să se extindă regulile răspunderii contractuale cazurilor în care nu a fost încheiat un contract (denumirea de cvasicontract fiind irelevantă pentru extinderea răspunderii contractuale și la acest caz) "(16) . Răspunderea civilă delictuală constituie și în prezent, după intrarea în vigoare a noului Cod civil, dreptul comun în materia răspunderii civile, drept pentru care achiesăm la opinia prof. univ. dr. Liviu Pop, în privința formulării exprese că "Regimul juridic al răspunderii delictuale este regimul de drept comun, până când regimul juridic al răspunderii contractuale este special, adică cu caracter derogator"(17) . Întrucât mandatul aleșilor locali s-a considerat că nu este de natură contractuală, ci "Apreciem, în consecință, că mandatul aleșilor locali reprezintă o categorie a dreptului public întrucât legea este ceea care îi precizează drepturile și obligațiile, precum și limitele acestuia, nefiind așadar de natură contractuală, ci statutară"(18) , răspunderea civilă a acestora nu poate fi decât răspunderea civilă delictuală.

Prin urmare, răspunderea patrimonială a aleșilor locali, a funcționarilor publici și a personalului contractual pentru prejudiciile cauzate autorității sau instituției publice din care fac parte, reglementată prin actele normative enumerate mai sus, nu se suprapune cu răspunderea administrativ-patrimonială reglementată de art. 16 din Legea nr. 554/2004, dar poate urma răspunderea administrativ-patrimonială prevăzută la art. 76 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, republicată, sau art. 1384 C. civ. - Dreptul de regres.

2. Răspunderea patrimonială a aleșilor locali raportată la temeiul juridic al răspunderii patrimoniale a acestora

2.1. Noțiunea de aleși locali și temeiul juridic al răspunderii patrimoniale a acestora

Forma răspunderii civile a aleșilor locali pentru prejudiciile cauzate patrimoniului instituției publice din care fac parte nu rezultă deloc din art. 55 și nici din art. 56 alin. (1) al Legii nr. 393/2004, prin urmare determinarea formei respective are o importanță decisivă în privința principiilor și normelor juridice aplicabile, fiind cunoscute diferențele de substanță în ceea ce privește răspunderea civilă delictuală - regimul de drept comun al răspunderii civile cum am prezentat supra - pe de o parte, față de răspunderea civilă contractuală - regimul cu caracter derogator al răspunderii civile menționat mai sus - pe de altă parte.

2.1.1. Noțiunea de aleși locali în dreptul administrativ autohton

Legea nr. 393/2004, în art. 2 alin. (1) statuează că "Prin aleși locali, în sensul prezentei legi, se înțelege consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene. Este asimilat aleșilor locali și delegatul sătesc". Doctrina de specialitate a achiesat(20) la definiția legală a aleșilor locali citată anterior, dar în privința mandatului acestora s-a afirmat că " (...) mandatul aleșilor locali reprezintă o funcție de autoritate publică, desemnată și învestită prin alegere de către electoratul local, pentru exercitare, prin reprezentarea colectivității locale, a autonomiei locale"(21) . În privința mandatului de drept public, autorul citat anterior trimite la autorii francezi, care precizează că " (...) mandatul de drept public este general, liber, irevocabil și prezumat întotdeauna ca exercitat în conformitate cu voința mandantului"(22) . Decurgând din caracterul de mandat public al mandatului aleșilor locali, care nu poate avea deloc natură contractuală, ci are doar natură statutară(23) , este evidentă și determinată răspunderea patrimonială a aleșilor locali ca fiind răspunderea civilă delictuală(24) pentru recuperarea prejudiciilor cauzate patrimoniului instituției publice din care fac parte.

2.1.2. Temeiul juridic al răspunderii patrimoniale a aleșilor locali

Doctrina de specialitate s-a preocupat doar în cadrul răspunderii administrativ-patrimoniale de răspunderea civilă a aleșilor locali(25) , (26) , (27) sau exclusiv de răspunderea civilă delictuală a acestora(28) , (29) , (30) , neexistând o abordare unitară nici măcar la nivel de terminologie în privința temeiului juridic al răspunderii patrimoniale a aleșilor locali pentru recuperarea prejudiciilor cauzate instituției publice din care fac parte. În privința temeiului juridic al răspunderii patrimoniale a aleșilor locali pentru recuperarea prejudiciilor cauzate patrimoniului instituției publice din care fac parte, trebuie să remarcăm că abordările doctrinare, foarte puține și neunitare, au contribuit la crearea unei practici judiciare totalmente contradictorii, în care pe lângă identificarea totalmente greșită a răspunderii patrimoniale a acestora cu răspunderea administrativ-patrimonială, dar fără a se întemeia pe art. 16 din Legea nr. 554/2004, găsim răspunderea civilă delictuală bazată pe prevederile vechiului și noului Cod civil, dar și totalmente eronat, după părerea noastră, răspunderea civilă contractuală întemeiată pe dispozițiile Codului muncii.

Noi considerăm că singurul temei juridic al răspunderii patrimoniale a aleșilor locali pentru recuperarea prejudiciilor cauzate instituției publice din care fac parte nu poate fi alta decât răspunderea civilă delictuală bazată pe Legea nr. 393/2004, care la art. 55 prevede "Aleșii locali răspund, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin". În continuare, art. 56 alin. (1) din aceeași Lege nr. 393/2004 statuează: "Consilierii răspund în nume propriu pentru activitatea desfășurată în exercitarea mandatului, precum și solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte". Din ambele texte legale, partea care vizează răspunderea civilă, inclusiv în modalitatea solidară, parte pe care o putem desemna fără niciun fel de reținere cu terminologia de răspundere patrimonială a aleșilor locali pentru recuperarea prejudiciilor cauzate persoanei juridice de drept public al cărui organ de conducere îl constituie, se completează obligatoriu în prezent cu prevederile noului Cod civil și cu cele ale noului Cod de procedură civilă.

Am argumentat supra, convingător și bazat pe principiile fundamentale de drept public sau de drept privat, atât natura juridică statutară de drept public a mandatului aleșilor locali, cât și caracterul de drept comun al răspunderii civile delictuale. Prin urmare considerăm totalmente greșită atât opinia care neagă răspunderea juridică inclusiv civilă a aleșilor locali " (...) considerăm că aceste forme ale răspunderii juridice - materială, civilă, (...) nu le sunt aplicabile consilierilor locali sau județeni pentru că ei nu pot fi considerați funcționari publici, așa cum sunt celelalte persoane menționate în textul citat [din art. 124 alin. (1) din Legea nr. 69/1991, în prezent abrogată(31) - n.n., E.A.], cât și orientarea unei părți a practicii judiciare culminate prin Decizia ÎCCJ nr. 16/2016 asupra recursului în interesul legii privind interpretarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și a unor dispoziții din Codul muncii. Prin această Decizie nr. 16/2016, instanța supremă pornind de la o premisă corectă, "pct. 42. Raportul dintre răspunderea civilă delictuală și răspunderea contractuală este cel de la general la special, astfel încât odată ce nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile contractuale, operează răspunderea civilă delictuală în măsura în care s-a produs un fapt ilicit culpabil", ajunge pe bază de argumente formale la o concluzie greșită, "pct. 43. Cu toate acestea, întrucât raporturile juridice în discuție sunt raporturi juridice de muncă, sui generis, pentru care nu se încheie contracte individuale de muncă, supuse Codului muncii, potrivit dispozițiilor art. 278 alin. (2) C. mun. (cum se va detalia în prezenta decizie), în cazurile speciale în discuție este înlăturată orice discuție privind raportul dintre răspunderea civilă delictuală și cea contractuală, precum și privind regula de principiu în sensul că răspunderea patrimonială este o formă a răspunderii contractuale". Mai mult, în continuare se statuează: "pct. 44. Nu poate fi reținută răspunderea civilă delictuală nici în ceea ce privește regimul juridic aplicabil în funcție de momentul formulării acțiunii în răspundere patrimonială, în timpul/în afara mandatului", după care în mod evident contrar caracterului solidar al răspunderii, specific răspunderii civile delictuale și care nu se regăsește deloc în Codul muncii, solidaritate expres prevăzută de art. 56 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, care trebuie coroborat cu art. 1382 și art. 1445 C. civ., instanța supremă declară: "pct. 49. Pot fi însă situații când, în ipoteza producerii unui prejudiciu unității administrativ-teritoriale, primarul/viceprimarul vinovat să răspundă civil delictual, nu patrimonial, după regulile din dreptul muncii, și anume atunci când fapta prejudiciabilă nu este săvârșită în legătură cu funcția sau prejudiciul este urmarea unei infracțiuni".

* Este extras din Revista de Drept Public nr. 2/2017.

(1) M. Costin, O încercare de definire a noțiunii răspunderii juridice, în Revista Română de Drept nr. 1/1970, p. 83.

(2) Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare.

(3) Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările și completările ulterioare.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...