Revista de drept public (Universul Juridic) nr. 1/2019

Despre încetarea mandatului de ales local, raportată la fuziunea partidelor politice
de Elena Mădălina Nica

28 martie 2019

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Conf. univ. dr. Elena Mădălina NICA

Facultatea de Drept, Universitatea din Craiova

Centrul de Cercetări Juridice Fundamentale

Abstract

In 2014, the Constitutional Court seemed to begin to nuance its analysis of the effects the exclusion of the local elected representatives from the political parties they were members of in the elections and, respectively, the resignation from the parties have on the their mandate. However, the necessary reversal of jurisprudence did not occur. The Court still considers it is constitutional that the mayor should lose his mandate only if he resigns from the associative structure that supported him/her in the elections, and the councilors should lose their mandate also when they are excluded from the structure. In the Decision no. 529/2018, as well as in the 2014 decision we will consider, the arguments advanced by the Court attest to a grasping of the role of political parties established by Art. 8 par. (2) of the Constitution that is for us difficult to understand: in the Court's view, it seems to be conditioned by the type of electoral scrutiny. The new context is given in 2018 by the analysis of the effect that the fusion of political parties, an expression of their freedom of association, has on the mandates of the local representatives members of these parties. The unconstitutionality of the legislative measures is not motivated by a change in the interpretation of the representative character of the local mandate in relation to the loss, by resignation or exclusion, of the party membership. The motivation is based on the Court's correct assessment of non-compliance of the legal provisions with the quality requirements of the law: clarity, accuracy and predictability. The present article aims to draw attention to the problematic aspects of the Constitutional Court's interpretation of these matters, to critically emphasize that the Court still appreciates that political parties are legal persons of public law and that their constitutionally imposed role has different consequences in relation to the type of electoral scrutiny that justifies differences of regulation regarding the effects that the resignation of the local elected representative from the political party, his/her exclusion from the party or both have on the mandate.

Keywords: the non-imperative character of the mandate of public law, mayor, local councilor, county councilor, termination of office, political parties, the party membership of the local elected representatives, exclusion of a local elected representative from a political party, resignation of a local elected representative from a political party, equality, the constitutional role of political parties, list scrutiny, uninominal voting system, legal persons of private law, legal persons of public law, Law no. 14/2003 regarding political parties, liberty of association, fusion of political parties, rule of law, clarity of the law, precision of the law, predictability of the law, Law no. 24/2000 regarding the rules of legislative technique, reversal of jurisprudence.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a dat dovadă în mod constant de o înțelegere parțială a consecințelor neimperativității mandatului, în legătură cu pierderea de către titularul acestuia a calității de membru al partidului politic, alianței politice sau a organizației cetățenilor aparținând unei minorități naționale pe listele cărora sau din partea cărora (în cazul scrutinului uninominal, inclusiv în perioada practicării acestuia pentru alegerea deputaților și a senatorilor în baza Legii nr. 35/2008) a candidat.

În analizarea acestei jurisprudențe[1] am argumentat că, indiferent dacă în cauză se află calitatea de ales local sau cea de parlamentar, ar trebui să se facă distincția între efectele pe care le are asupra mandatului renunțarea voluntară, prin demisie, la calitatea de membru al partidului, alianței sau organizației și, respectiv, excluderea din structura asociativă respectivă, ca urmare a nerespectării unei discipline la vot. În baza acestei distincții, numai renunțarea voluntară la calitatea de membru al structurii asociative ar trebui să ducă la încetarea mandatului. Renunțarea voluntară echivalează cu renunțarea la legitimitatea obținută prin alegeri tocmai datorită tendinței politice a partidului din care face parte candidatul și încarnată în persoana acestuia. În cazul excluderii, alesul ar trebui să își poată păstra mandatul în calitate de independent.

În ceea ce îi privește pe parlamentari, aceste efecte diferite sunt impuse de interdicția mandatului imperativ, instituită de art. 69 alin. (2) din Constituție, ce trebuie înțeleasă prin raportare la suveranitatea (art. 2 din Constituție), precum și la rolul constituțional al partidelor politice [art. 8 alin. (2) din Constituție] în cadrul pluralismului la care se referă art. 8 alin. (1) din Legea supremă.

În opinia noastră[2], neimperativitatea mandatului subzistă și în cazul mandatului de ales local, deși, de această dată, în cauză nu se mai află suveranitatea (unitățile administrativ-teritoriale nu sunt persoane juridice de drept public primare, ci secundare, statul român, unic deținător de suveranitate, fiind unitar, iar suveranitatea fiind indivizibilă), ci autonomia locală garantată deart. 120 din Constituție. Caracterul reprezentativ al organelor colegiale ale administrației publice locale (consilii locale și, respectiv, județene) și a organului unipersonal (primarul), autorități prin care se realizează autonomia locală, conform art. 121 șiart. 122 din Constituție, este o garanție constituțională a acestei autonomii. De altfel, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali garantează "libertatea de opinie și de acțiune în exercitarea mandatului alesului local", iar art. 20 alin. (1) din aceeași lege instituie reprezentativitatea mandatului, dispunând că în exercitarea mandatului aleșii locali sunt în serviciul colectivității, fiind ocrotiți de lege.

În anul 2014, Curtea Constituțională a părut că începe să își nuanțeze analiza în privința aleșilor locali, avansând argumente valide. În pofida subtilei schimbări, revirimentul jurisprudențial nu s-a produs. Suntem de părere că raționamentul Curții a rămas, din păcate, incomplet. Vom încerca să argumentăm acest lucru, raportându-ne la Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014[3] din perspectiva formulării unor aprecieri privind anumite considerente din Decizia nr. 529 din 17 iulie 2018[4], în care este menținută logica Deciziei nr. 761/2014. Aceste aprecieri depășesc problematica efectului pe care pierderea de către alesul local a calității de membru de partid îl are asupra mandatului (1), urmărind să semnaleze poziția Curții Constituționale în chestiuni precum reorganizarea prin fuziune a partidelor politice în contextul libertății de asociere (și în corelație cu mandatul de ales local al membrilor respectivelor partide, cu rolul partidelor politice instituit constituțional, cu statutul lor legal de "persoane juridice de drept public") (2) și cerințele de calitate a legii în statul de drept instituit de art. 1 alin. (3) din Constituție, în care, conform art. 1 alin. (5) din Legea supremă, "respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie" (3).

1.Decizia nr. 761/2014: rolul partidelor politice, modalitatea de scrutin și egalitatea

Cu ocazia Deciziei nr. 761/2014, Curtea Constituțională, neputând să se raporteze la suveranitate, cât timp este vorba despre aleși locali, și nu despre membri ai Parlamentului, avansează argumentul necesității respectării configurației politice rezultate din voința electoratului, pe cel al rolului partidelor politice, instituit de art. 8 alin. (2) din Legea supremă, și pe cel al distincției dintre votul uninominal și scrutinul de listă, pentru a-și menține o jurisprudență despre care amintește că este susținută de "peste 20 de decizii (...) în perioada 2007-2014". Conform acesteia, sunt constituționale atât art. 9 alin. (2) lit. h¹) din Legea nr. 393/2004, care dispune că încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, calitatea de consilier local sau de consilier județean în cazul pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales, cât și art. 15 alin. (2)lit. g¹) din aceeași lege, care prevede că încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean, în cazul pierderii, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales.

Pentru a evidenția minusurile raționamentului pe care Curtea își sprijină concluzia că art. 9 alin. (2) lit. h¹) este constituțional (A), îl vom raporta la aprecierile acesteia asupra art. 15 alin. (2) lit. g¹) (B), centrate, în analiza ambelor articole, pe raportarea la consecințele diferite pe care Curtea consideră că art. 8 alin. (2) din Constituție le are în funcție de modalitățile de scrutin diferite practicate pentru alegerea consiliilor locale și județene și, respectiv, a primarilor (și, la acea dată, a președinților consiliilor județene).

A. Încetarea mandatului consilierilor și rolul partidelor politice raportat la scrutinul de listă

Aprecierea constituționalității art. 9 alin. (2) lit. h¹) din Legea nr. 393/2004 este plasată, în mod corect, în contextul unei interpretări teleologice în baza căreia Curtea precizează, cu trimitere la o decizie anterioară[5], că prevederile legale au ca scop "prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului".

Argumentarea constituționalității, reluată din jurisprudența anterioară[6], se sprijină pe ideea că art. 8 alin. (2) din Constituție - partidele politice "contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor" - are drept "consecință" alegerea legiuitorului pentru "introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales", întrucât "electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcție publică la nivelul administrației locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii și pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau județean". Până aici, raționamentul Curții este just, părând să ateste că partidele politice, în realizarea rolului lor instituit de Constituant, sunt într-adevăr structuri asociative care intermediază între cetățean și structurile administrației publice locale în procesul electiv de formare a acestora, astfel încât legitimarea realizată prin exercițiul dreptului de vot este făcută de către membrii corpului electoral datorită ideilor politice specifice ale formațiunii politice în cauză. Lipsa de nuanțare apare în pasul imediat următor al interpretării realizate de către Curte.

Afirmând că "de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întrunește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat" și că, "prin urmare, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică", instanța constituțională refuză încă o dată să se refere la natura cauzei pentru care alesul local nu mai este membru al partidului pe lista căruia a fost ales și să ia, deci, în considerare, în mod distinct, ipoteza excluderii din partid a respectivului ales, datorată felului în care își exercită mandatul prin voturile și opiniile politice exprimate. Așa cum am afirmat în nenumărate ocazii[7], în această ipoteză, caracterul reprezentativ al mandatului este o garanție pentru alesul local în sensul imposibilității de a-i fi impus de către partid sau de către electorat cum să exprime voturile și opiniile politice în exercitarea mandatului. Eventualele presiuni pe care partidul le-ar face asupra alesului local, membru al respectivului partid, în sensul exprimării unor anumite opinii și voturi politice, sunt și ele prohibite de către caracterul neimperativ al mandatului. Partidul rămâne o structură asociativă nepurtătoare de autoritate de stat, singura sancțiune pe care o poate adopta în acest gen de situație împotriva alesului local fiind excluderea din partid, însă această sancțiune nu trebuie să aibă efecte asupra mandatului obținut prin alegeri din partea electoratului, iar nu a partidului. Excluderea din partid pentru aceste considerente nu este totuna cu renunțarea voluntară din partea alesului local la calitatea de membru de partid, situație în care raționamentul Curții rămâne perfect valabil.

Curtea refuză acest tip de distincție și pare că exacerbează importanța partidelor politice. În loc să fie considerate persoane juridice de drept privat, constituite prin exercitarea dreptului la liberă asociere garantat de art. 40 din Legea supremă [art. 8 alin. (2) din Constituție dispune că "partidele politice se constituie și își desfășoară activitatea în condițiile legii", și nu în baza legii], deci structuri a căror voință nu poate produce efecte juridice asupra mandatului de drept public obținut prin alegeri în cadrul cărora rolul lor este de intermediar între cetățeni și organele alese, partidele politice sunt considerate de către Curte entități a căror voință de excludere a unui membru de partid ales local condiționează existența mandatului obținut prin exercițiul dreptului de vot al cetățenilor.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...