Universul Juridic nr. 2/2020

Răspunderea penală a aleșilor locali - tendințe de racordare la noile provocări legislative și jurisprudențiale
de Mihnea Alexandru Cerchez

27 februarie 2020

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Referințe articol: Articole, Drept Administrativ și Constituțional, Premium, Cerchez Mihnea Alexandru

Răspunderea juridică penală a aleșilor reprezintă o formă particulară a răspunderii juridice penale care constă într-un ansamblu de drepturi și obligații instituite prin norme juridice și care se angajează urmarea săvârșirii unor fapte ilicite prin care se aduce atingere dispozițiilor legale relative la statutul acestora în administrația publică centrală sau locală și care reprezintă temeiul aplicării unor sancțiuni specifice(1).

Aleșii locali sunt persoane învestite de lege cu prerogative de putere publică, activitatea acestora desfășurându-se cu respectarea limitelor instituite de lege, a căror încălcare duce la exces de putere, fiind create astfel premisele angajării răspunderii penale. În literatura de specialitate, există studii care tratează cauzele infracționalității în rândul aleșilor locali, în special al celor cu funcții de execuție, precum primarii, și care vizează, cu precădere, conceptul de corupție, concept amplu analizat în doctrină(2).

În acord cu dispozițiile Constituției României "autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locala în comune și orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii"(3). La nivelul unităților administrativ teritoriale, regăsim din punct de vedere al structurii, un organ colegial, reprezentat de consiliul local, cu rol deliberativ și un organ unipersonal, reprezentat de primar, cu rol executiv. Instituțiile primarului, președintelui consiliului județean, a viceprimarului și a vicepreședintelui consiliului județean sunt instituții fundamentele care și-au pus amprenta pe administrația publică românească, iar persoanele care ocupă aceste funcții își asumă, din momentul primirii mandatului, o mare responsabilitate, atât față de cetățeni, cât și față de statul pe care îl reprezintă.

Răspunderea penală a primarului. Primarul reprezintă autoritatea executivă prin intermediul căreia se realizează autonomia locală, aleasă pe baza scrutinului uninominal de către cetățenii cu drept de vot, bucurându-se astfel de legitimitate ridicată la nivelul unității administrativ-teritoriale, dar și de numeroase prerogative menite să asigure realizarea obiectivelor mandatului, respectiv satisfacerea intereselor cetățenilor la nivel local.

Din perspectiva dispozițiilor legii fundamentale conform cărora "administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice"(4), primarul reprezintă o autoritate administrativă autonomă legal învestită cu o competență necesară rezolvării treburilor publice din unitățile administrativ-teritoriale(5). Primarul, deși se bucură de o paletă largă de atribuții, puse la dispoziție de legiuitor în vederea realizării obiectivelor mandatului și care relevă importanța acestei funcții în administrația publică locală, reprezintă doar o componentă a structurii dualiste de conducere a unității administrativ-teritoriale(6). Legiuitorul instituie, pe cale de consecință, un organ deliberativ de conducere, respectiv consiliul local, în vederea configurării mecanismului de luare a deciziilor la nivel deliberativ-executiv, cu rol esențial pentru funcționarea eficientă a comunității locale.

Din perspectiva legislației administrative, aparatul de specialitate al primarului are o denumire specifică - instituția primăriei(7), instituție la nivelul căreia, primarul este organul de conducere, acționând ca un veritabil angajator, având toate drepturile și obligațiile corelative decurgând dintr-o astfel de funcție(8). Activitatea infracțională a primarului, în calitate de conducător al instituției primăriei, se poate materializa sub mai multe forme, respectiv prin nerespectarea regimului incompatibilităților sau a conflictelor de interese în exercitarea mandatului, prin încălcarea regulilor disciplinei fiscale, prin încălcarea drepturilor angajaților urmarea nerespectării hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de către instanțele de judecată, prin îngrădirea drepturilor sindicale sau a dreptului la grevă, ori prin neluarea măsurilor necesare pentru garantarea sănătății și securității muncii a funcționarilor publici sau a angajaților, aceste fapte urmând să fie analizate raportat la modul în care sunt incriminate în alte ramuri de drept, dar și de specificul lor, în ipoteza în care sunt săvârșite de către primarul angajator, în calitate de subiect activ al infracțiunii(9).

Astfel, Codul penal sancționează, prin raportare la legislația muncii, fapta angajatorului de a nu pune în executare hotărârile judecătorești definitive privind plata salariilor și reintegrarea în muncă a salariaților sau de a nu permite organelor competente să își îndeplinească atribuțiile legale de control, în acest sens fiind dispozițiile art. 287 alin. 1 lit. d) și e) C. pen. care încriminează nerespectarea hotărârilor judecătorești(10). Primarul, în calitate de conducător al instituției primăriei, calitate în care acesta emite dispoziții de numire a funcționarilor publici, respectiv semnează contractele individuale de muncă ale salariaților din aparatul de specialitate, este subiect activ al infracțiunii reglementate prin dispozițiile art. 287 alin. (1) lit. d) și e) C. pen., în ipoteza refuzului de a îndeplini o astfel de obligație(11).În materia relațiilor de muncă, este relevantă și infracțiunea incriminată prin dispozițiile art. 264 alin. (2) și (3) Codul muncii conform cărora constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la o luna la un an sau cu amenda penală "fapta persoanei care, în mod repetat, stabilește pentru salariații încadrați în baza contractului individual de muncă salarii sub nivelul salariului minim brut pe țară prevăzut de lege"(12). Cu aceeași pedeapsă se sancționează și infracțiunea constând în refuzul nejustificat al unei persoane de a prezenta organelor competente documentele legale, în scopul împiedicării verificărilor privitoare la aplicarea reglementarilor generale și speciale în domeniul relațiilor de muncă, securității și sănătății în muncă, în termen de cel mult 15 zile de la primirea celei de-a doua solicitări, dar și infracțiunea constând în împiedicarea sub orice formă a organelor competente de a intra, în condițiile prevăzute de lege, în sedii, incinte, spații, terenuri sau mijloace de transport pe care angajatorul le folosește în realizarea activității lui profesionale, pentru a efectua verificări privitoare la aplicarea reglementărilor generale și speciale în domeniul relațiilor de muncă, securității și sănătății în muncă(13). Primarul, raportat la calitatea de conducător al instituției publice, este subiect activ al acestor infracțiuni, întrucât modalitatea de organizare a activității în instituția primăriei intră în sfera lui de competență, asigurând, prin intermediul șefilor compartimentelor de specialitate din cadrul aparatului propriu de lucru, cadrul optim realizării controlului, permițând astfel inspectorilor de muncă accesul în instituție, sau la documentele sau actele juridice care fac obiectul controlului.

Activitatea de control a organelor competente din cadrul Inspecției Muncii vizează și modul în care este respectată legislația referitoare la securitatea și sănătatea în muncă la nivelul autorității publice, inspectorii de muncă fiind obligați să înștiințeze organele competente în ipoteza în care constată încălcări ale legislației referitoare la securitatea și sănătatea în muncă și care întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni. Conform dispozițiilor art. 349 alin. (1) C. pen. "neluarea vreuneia dintre măsurile legale de securitate și sănătate în muncă de către persoana care avea îndatorirea de a lua aceste măsuri, dacă se creează un pericol iminent de producere a unui accident de muncă sau de îmbolnăvire profesională, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă", iar conform aliniatului (2) "fapta prevăzută în alin. (1) săvârșită din culpă se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă"(14). Asigurarea securității și sănătății în materia relațiilor de muncă revine angajatorului, respectiv primarului unității administrativ-teritoriale, acesta având astfel calitatea de subiect activ al infracțiunii incriminate prin dispozițiile art. 349 C. pen.

Protecția salariaților și a funcționarilor publici implică și garantarea drepturilor sindicale, în special a dreptului la grevă, drept consacrat prin dispozițiilor art. 43 alin. (1) din Constituția României, aleart. 233 Codul muncii, ale art. 181 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social, dar și prin dispozițiile art. 30 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Garantarea drepturilor sindicale se realizează atât prin reglementarea unor măsuri active de ocrotire dar și prin incriminarea faptelor care tind la împiedicarea sau limitarea exercitării acestor drepturi. Astfel, conform dispozițiilor art. 218 alin. (1) din Legea nr. 62/2011 a dialogului social "constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 2 ani sau cu amendă de la 20.000 lei la 50.000 lei fapta persoanei care, prin amenințări ori prin violențe, împiedică ori obligă un angajat sau un grup de angajați să participe la grevă ori să muncească în timpul grevei", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol "condiționarea sau constrângerea, în orice mod, având ca scop limitarea exercitării atribuțiilor funcției membrilor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă"(15). Legiuitorul, incriminând aceste infracțiuni, tinde la realizarea intereselor profesionale, economice sau sociale ale tuturor persoanelor care, în calitate de angajați, sunt părți în raporturile juridice de muncă și, totodată, pentru asigurarea echilibrului de forțe între partenerii dialogului social. Partenerii dialogului social sunt, la nivelul instituției primăriei, funcționarii publicii, respectiv salariații reprezentați prin sindicate și unitatea administrativ teritorială, reprezentată prin primar, căruia îi revin toate drepturile și obligațiile consacrate de lege, în calitate de parte a raportului de dialog social. Primarul, în calitate de șef al aparatului de specialitate, poate fi subiect activ al infracțiunilor incriminate prin dispozițiile Legii nr. 62/2011 a dialogului social, având puterea de a limita respectivele drepturi instituite prin legislația muncii, în condițiile instituite prin norma de incriminare(16).

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale reglementează două dintre principalele funcții ale primarului, respectiv funcția de ordonator principal de credite al bugetului local și funcția de administrator al patrimoniului colectivității locale, în virtutea cărora primarului îi incumbă obligația de a respecta, dar și de a asigura respectarea disciplinei fiscale în vigoare la nivelul unității administrativ teritoriale pe care o conduce, luând măsuri pentru combaterea fenomenului infracțional în materie financiar-fiscală dar și asigurarea evidențierii, inventarierii și controlului serviciilor publice și a patrimoniului privat și public al unității administrativ-teritoriale, conform dispozițiilor legale(17). Îndeplinirea atribuțiilor legale de către primar, raportat și la calitatea sa de autoritate autonomă a administrației publice locale, nesubordonată ierarhic, sunt garantate de incriminările consacrate prin dispozițiile Codului penal, dar și prin dispozițiile legilor speciale, precum dispozițiile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, dispozițiile Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României. Activitatea de control a Curții de Conturi, ale cărei atribuții se exercită la nivel local județene și cea a Municipiului București, urmărește constatarea abaterilor de la legalitate și regularitate, care au generat producerea de prejudicii unității administrativ-teritoriale, dar și luarea măsurilor în vederea recuperării prejudiciilor cauzate, acest ultim aspect văzându-l pe conducătorul instituției publice, căruia îi incumbă obligația de a lua măsurile legale necesare pentru restabilirea legalității și acoperirii prejudiciilor cauzate statului, în caz contrar, angajându-se răspunderea penală a acestuia. Astfel conform dispozițiilor art. 64 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României "nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă. Daca fapta prevăzută la alin. (1) a fost săvârșită din culpă, pedeapsa este amenda"(18). Subiectul activ al acestei infracțiuni este unul calificat, respectiv primarul unității administrativ teritoriale, organ executiv de conducere al acesteia, ori de câte ori acesta nu a dispus și nu a urmărit realizarea tuturor măsurilor legale dispuse de către organul de control, acțiuni care pot fi săvârșite cu intenție sau din culpă.

* Articol publicat în volumul Sesiunii științifice "Rolul jurisprudenței în dezvoltarea noului drept român", organizată de Institutul de Cercetări Juridice "Acad. Andrei Rădulescu" al Academiei Române, 10 mai 2019, Ed. Universul Juridic, București, 2019.

(1) Pupăzan C. G., Răspunderea penală a aleșilor, Ed. Hamangiu, București, 2016, p. 25.

(2) Ușvat C. Fl., Infracțiunile de corupție în contextul reglementărilor europene, Ed. Universul Juridic, București, 2010, p. 38; Danileț C., Corupția și anticorupția în sistemul juridic, Ed. C.H. Beck, București, 2009, pP. 41-54.

(3) Constituția României publicată în M. Of. nr. 767 din 31.10.2003.

(4) Constituția României publicată în M. Of. nr. 767 din 31.10.2003.

(5) Popa E., Mari instituții ale dreptului administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2002, p. 135.

(6) Pupăzan C.G., Răspunderea penală a aleșilor, Ed. Hamangiu, București, 2016, p. 42.

(7) Legea administrației publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001, publicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...