Revista Romana de Jurisprudenta nr. 3/2017

4. Principiul bicameralismului. Dezvoltări și statuări de principiu în jurisprudența Curții Constituționale și în doctrină
de Ionița Cochințu

31 iulie 2017

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Bicameralism principle. Development and ruling on the principle in the case-law of the Constitutional Court and in the doctrine

Abstract

The principle of separation and balance of the state powers is expressly laid down in the Constitution of Romania, in art. 1 paragraph 4, according to which "the state is organized according to the principle of separation and balance of - legislative, executive and judiciary - powers within the constitutional democracy". Based on the content and design of the fundamental Law, other principles arise as well, which were developed on the basis of the case-law and the principle of bicameralism is one of them, the merits of which shall be found in the separation of the state powers and in the organization and operation of the legislative power. According to art. 61 of the Constitution of Romania, the Parliament is the supreme representative body of the Romanian people and the sole legislative authority of the country, and its structure is bicameral, as it is composed of the Chamber of Deputies and the Senate. However, the bicameralism principle, enshrined through the provisions of the fundamental Law, shall be reflected not only in the institutional dualism within the Parliament, but also in the functional dualism, such as in relation to the enacting powers, and regarding the control of constitutionality exercised by the contentious constitutional court, the question of breaching this principle in the enactment process has often been raised. We further present some relevant examples in the case-law of the Constitutional Court regarding the essential criteria taken into consideration upon determination of the cases in which, in the legislative procedure, the bicameralism principle is breached, as well as other doctrinaire decisions regarding the evolution of bicameralism.

Keywords: bicameralism; institutional dualism; functional dualism; legislative authority; Parliament; separation and balance of powers; enactment

Rezumat

Principiul separației și echilibrului puterilor în stat este enunțat în mod expres în Constituția României la art. 1 alin. (4), potrivit căruia "statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale". Din conținutul și configurația Legii fundamentale derivă și alte principii, care au fost dezvoltate pe cale jurisprudențială, principiul bicameralismului fiind unul dintre acestea și al cărui temeiuri se regăsesc atât în separația puterilor în stat, cât și în organizarea și funcționarea puterii legislative. Potrivit art. 61 din Constituția României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Însă principiul bicameralismului, consacrat prin dispozițiile Legii fundamentale, se reflectă nu numai în dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, ci și în cel funcțional, cum ar fi cu privire la competențele de legiferare, iar, în cadrul controlului de constituționalitate exercitat de către instanța de contencios constituțional, adeseori, s-a pus problema încălcării acestui principiu în procesul de legiferare. În continuare, vom prezenta exemple relevante din jurisprudența Curții Constituționale cu privire la criteriile esențiale avute în vedere la determinarea cazurilor în care, în procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului, precum și unele statuări doctrinare cu privire la evoluția bicameralismului.

Cuvinte-cheie: bicameralism; dualismul instituțional; dualismul funcțional; autoritate legiuitoare; Parlament; separația și echilibrul puterilor; legiferare

I. Introducere. Scurte precizări cu privire la evoluția bicameralismului

Parlamentul își are consacrarea constituțională la Titlul III - Autoritățile publice, Capitolul I, art. 61-79 din Legea fundamentală. Potrivit art. 61 din Constituția României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat.

În mod tradițional, Parlamentul României a avut o structură bicamerală. Această structură a forului legiuitor, consacrată în anul 1864, prin "Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris" al domnitorului Alexandru Ioan Cuza, a continuat să existe sub imperiul Constituțiilor din 1866, 1923 și 1938, fiind întreruptă doar în perioada regimului comunist, când reprezentanța națională era unicamerală - Marea Adunare Națională. După Revoluția din decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României, act în baza căruia s-au organizat alegerile din mai 1990, a fost reintrodusă formula bicameralismului(1) .

Cu ocazia pronunțării(2) , din oficiu, asupra unei inițiativei de revizuire a Constituției, instanța de contencios constituțional a reținut că, în ceea ce privește forma Constituției din 1991, aceasta a preluat, cu unele modificări, această structură a Parlamentului, menținută cu prilejul revizuirii Legii fundamentale din anul 2003. Modificarea textelor incidente în materie, realizată cu prilejul revizuirii, a vizat doar trecerea la un sistem de bicameralism funcțional. Avantajele pe care structura bicamerală a forului legiuitor le prezintă sunt evidente. Astfel, se evită concentrarea puterii în Parlament, întrucât Camerele acestuia se vor împiedica reciproc să devină suport al unui regim autoritar. Totodată, se asigură dezbateri și un cadru de analiză succesivă a legilor de către două corpuri diferite ale forului legiuitor, ceea ce oferă o mai mare garanție a calității actului legislativ. Bicameralismul determină ca a doua lectură a legii să se facă, întotdeauna, de o altă adunare, ceea ce este de natură să determine o percepție critică accentuată. Se oferă, astfel, oportunitatea unei mai bune cooperări critice, a dezbaterii comune și colective de luare a deciziilor, conferindu-se amploare formării voinței statului parlamentar. În plus, bicameralismul minimizează riscul dominației majorității, favorizând dialogul între majoritățile din cele două Camere, precum și între grupurile parlamentare. Cooperarea și supervizarea legislativă sunt extinse în acest mod, demonstrându-se, astfel, că sistemul bicameral este o formă importantă a separației puterilor, care nu funcționează doar între puterile legislativă, executivă și judecătorească, ci și în interiorul celei legislative(3) .

Cu toate acestea, în doctrină(4) s-a arătat că până la revizuirea Constituției din anul 2003, Parlamentul a funcționat ca un Parlament bicameral în deplinătatea regulilor care determină funcționarea acestuia. De altfel, prevederile constituționale care statuează cu privire la faptul că Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și Senat nu pot fi disociate de celelalte prevederi constituționale referitoare la organizarea și funcționarea Parlamentului, deoarece bicameralismul nu se poate realiza în fapt decât prin prevederile constituționale referitoare la competențele Senatului și Camerei Deputaților. Astfel, dacă înainte de revizuirea Constituției cele două Camere ale Parlamentului aveau aceeași legitimitate, exercitau aceleași atribuții în plan legislativ, prin revizuirea Constituției din anul 2003, "s-a desființat acest sistem bicameral", fiind creat un antagonism între dispozițiile art. 61 alin. (2) (5) și cele ale art. 756 din Constituție. Mai mult, se susține că Parlamentul României s-a transformat "dintr-un Parlament bicameral, practic, în trei Parlamente unicamerale"; prevederile art. 75 din Constituție stabilesc că fiecare Cameră are o anumită competență decizională, cealaltă fiind o simplă Cameră de reflecție, fără nicio putere de decizie în procesul legislativ, iar cele două Camere acționează ca un Parlament unicameral atunci când se întrunesc în ședință comună(7).

Însă Curtea Constituțională, cu ocazia controlului de constituționalitate exercitat în virtutea prevederilor constituționale(8), a conturat anumite criterii esențiale care sunt avute în vedere la determinarea cazurilor în care, în procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului.

II. Principiul bicameralismului. Dezvoltări și statuări de principiu în jurisprudența Curții Constituționale

1. Principiul bicameralismului a fost prezent în jurisprudența Curții Constituționale începând cu primele decizii pronunțate de instanța de contencios constituțional. În acest sens este, spre exemplu, Decizia nr. 43 din 8 iulie 1993(9). Cu acel prilej, având în vedere prevederile constituționale la acea vreme în vigoare, Curtea a arătat că adoptarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative de către fiecare Cameră în parte constituie, potrivit principiului bicameralismului, procedura legislativă obișnuită, astfel încât dezbaterea și adoptarea lor în ședință comună au un caracter de excepție, constituind o procedură parlamentară de legiferare numai în cazurile expres prevăzute de Constituție și de regulament.

2. Cu ocazia verificării propunerii legislative de revizuire a Constituției(10) care a avut loc în 2003, instanța de contencios constituțional a reținut că dezideratul eliminării unor carențe constatate în funcționarea autorităților publice prin oferirea unor soluții menite să contribuie la ridicarea lor la standardele democratice în această materie se realizează și prin raționalizarea activității parlamentare. Astfel, aceste modificări urmăresc să realizeze o mai bună delimitare a atribuțiilor celor două Camere ale Parlamentului, să redefinească statutul deputaților și senatorilor și elementele constituționale ale procedurii legislative. Prin modificarea art. 62 din Constituție (art. 62 din Constituția nerevizuită se referea la ședințele comune) s-a urmărit stabilirea principiului în virtutea căruia cele două Camere lucrează în ședințe separate. Excepția de la această regulă o constituie ședințele comune, a căror competență este strict determinată de Legea fundamentală. Față de aceste preconizate modificări, Curtea a constatat că, în principiu, stabilirea competenței Camerelor parlamentare, în ședințe comune sau în ședințe separate nu ridică probleme de constituționalitate. Dar s-a observat că stabilirea unor asemenea atribuții prin lege organică sau prin regulamente este contrară prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, nerevizuită, care nu este propus să fie modificat și care stabilește că "Organizarea și funcționarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu". Această dispoziție dă expresie autonomiei regulamentare a fiecărei Camere, de unde rezultă consecința că, în afara unei reglementări constituționale a atribuțiilor comune ale celor două Camere, acestea nu pot fi departajate prin lege organică sau prin regulamentul ședințelor comune, fără a pune în pericol funcționarea Parlamentului bicameral. S-ar putea lua, astfel, atribuții ale uneia dintre Camere, în afara unei prevederi constituționale, pentru a fi transferate ședințelor comune, ceea ce constituie o încălcare a Legii fundamentale. În ceea ce privește stabilirea prin Constituție a atribuțiilor ce se exercită în ședință comună, Curtea Constituțională a statuat că nu poate avea vreo obiecție atâta vreme cât acest lucru reprezintă un atribut exclusiv al puterii constituante derivate. Instanța de contencios constituțional a reținut totuși că modificarea reprezintă o contrazicere a prevederilor care instituie regula ședințelor separate ale celor două Camere. În consecință, stabilirea unor competențe pentru ședințele comune ale Parlamentului, prin lege organică, reprezintă o negare a acestor prevederi constituționale și o antinomie juridică, greu de soluționat în practică. Dacă, în temeiul dispozițiilor constituționale în vigoare la acel moment, Guvernul poate să opteze pentru sesizarea oricărei Camere a Parlamentului cu un proiect de lege, în viitor această posibilitate este restrânsă la anumite domenii, pentru fiecare Cameră. Partajarea acestor competențe este valabilă și în cazul propunerilor legislative, stabilindu-se anumite materii în care o Cameră poate fi sesizată pentru adoptarea acestora în prima lectură. Astfel, pentru departajarea atribuțiilor Camerei Deputaților și Senatului, se stabilește că anumite propuneri legislative și proiecte de lege se supun obligatoriu spre dezbatere Camerei Deputaților, iar altele Senatului. Și această opțiune a puterii constituante derivate este absolută și ea nu poate fi supusă cenzurii Curții Constituționale.

În noua redactare a dispozițiilor constituționale privitoare la competența legislativă a Camerelor nu se elimină principiul bicameralismului, dar se simplifică rigorile sale, în sensul că un proiect de lege adoptat de o Cameră se transmite celeilalte spre o examinare definitivă. Noutatea care apare rezidă în faptul că prima Cameră sesizată este privită doar ca o cameră care preexaminează proiectul de lege înaintea votului decisiv al celei de-a doua Camere. Este o formulă raționalizată a adoptării legii în sistemul bicameral prin votul decisiv al Camerei politice sau inferioare a Parlamentului. Față de aceste modificări, Curtea a arătat că această opțiune nu poate fi cenzurată de Curtea Constituțională în condițiile în care cele două Camere au poziții egale și aceeași legitimitate.

Cu toate acestea, Curtea a remarcat faptul că prin departajarea competențelor de examinare a proiectelor de lege între cele două Camere se poate ajunge la un conflict de competență. Pe parcursul examinării proiectului de lege propus de Guvern opoziția parlamentară a Camerei Deputaților constată că el ține de competența primară a Senatului. Sau, în cursul aceleiași proceduri parlamentare, un proiect de lege ordinară este transformat în lege organică, iar examinarea acestuia ține de competența celeilalte Camere. Pe acest fond se pot naște blocaje legislative și, pentru evitarea acestora, Curtea Constituțională a recomandat să se introducă o nouă dispoziție care să prevadă posibilitatea desesizării Camerei învestite în pofida Constituției și trimiterea proiectului de lege la cealaltă Cameră. Procedeul dezînvestirii este profitabil Camerei respective, deoarece, pe această cale, ea devine Camera care are ultimul cuvânt în examinarea proiectului de lege sau a propunerii legislative.

Prin această modalitate de lucru, a distribuirii unor competențe exclusive unei Camere, se poate însă nega, în fapt, orice contribuție a primei Camere, fenomen ce poate prezenta anumite riscuri politice, mai ales în cazul în care Senatul și Camera Deputaților au configurații politice diferite. Avantajul pe care îl prezintă noua competență a Camerelor rezidă în eliminarea procedurii de mediere și a dezbaterii în plenul celor două Camere a textelor rămase în divergență, ca urmare a eșuării medierii ori a neaprobării raportului comisiei de mediere într-o Cameră sau în ambele Camere(11).

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...