Curtea Constituțională - CCR

Decizia nr. 302/2011 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, precum și ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Modificări (...)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 09 mai 2011

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  

Augustin Zegrean - președinte
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Mircea Ștefan Minea - judecător
lulia Antoanella Motoc - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskâs Valentin Zoltân - judecător
Tudorel Toader - judecător
Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, precum și ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 399/64/2009.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 8 februarie 2011, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 15 februarie 2011, apoi pentru 24 februarie 2011 și, în final, pentru 1 martie 2011.

C U R T E A,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 7 iunie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 399/64/2009, Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, precum și ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de instanța judecătorească, din oficiu, într-o cauză având ca obiect "litigiu privind funcționarii publici statutari".

În motivarea excepției de neconstituționalitate instanța judecătorească susține că textele de lege criticate sunt neconstituționale, deoarece în statul de drept activitatea justiției nu poate fi împiedicată de norme inferioare Constituției prin care se stabilesc condiții prohibitive pentru un judecător în exercitarea atribuțiilor sale jurisdicționale, cum sunt textele criticate din Legea nr. 182/2002. Mai mult, prin limitarea și condiționarea accesului judecătorului la documentele clasificate ce sunt contestate de părți în fața instanțelor de judecată ori care sunt invocate de diferite autorități publice în instrumentarea dosarelor (mai ales în materiile extrapenale, cum este cazul, de regulă, în contenciosul administrativ), prin obligarea instanței de a obține în prealabil certificat de acces la documente clasificate, pe care îl eliberează ORNISS (Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat) cu avizul Autorității Naționale de Securitate - Serviciul Român de Informații, instituții care de cele mai multe ori sunt și pârâte în dosarele respective, cum este cazul ORNISS în prezenta cauză, se intră în coliziune atât cu dispozițiile art. 21 din Constituție, cât și cu cele ale art. 6 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Astfel, în reglementarea actuală a Legii nr. 182/2002, judecătorul cauzei nu poate aplica de fiecare dată legea la speța concretă (acolo unde se contestă documente clasificate), neavând posibilitatea obiectivă de a verifica actul administrativ denumit "document clasificat", de a cenzura forma și conținutul acestuia sub aspectul legalității sale. Mai mult decât atât, împrejurarea că eventualul certificat de acces la documente clasificate solicitat de instanță pentru membrii completului este cerut, conform actualelor prevederi ale Legii nr. 182/2002, de la o instituție publică ce este și parte în cauză (anume ORNISS, în cauza de față) este de natură să contravină prevederilor art. 6 din Convenție, încălcându-se și principiul egalității de arme între părțile din proces, deoarece, de plano, se poate aprecia că, având interesul de a păstra conspirativitatea documentului clasificat contestat de partea adversă din dosar, ORNISS va refuza eliberarea certificatului de securitate, acoperindu-și refuzul cu lipsa unei obligații legale de a explica motivele acestui refuz de acordare a accesului la documente clasificate, împrejurare care creează în mod indubitabil un cerc vicios.

În ceea ce privește dispozițiile art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, instanța de judecată susține că din conținutul acestora se desprinde concluzia că nu pot fi atacate acele acte administrative clasificate ca fiind documente secrete conform legii, chiar dacă ele privesc raporturi de muncă ori alte raporturi ce țin de exercitarea dreptului persoanei la muncă, respectiv la viață intimă și privată. În plus, art. 126 alin. (6) din Constituție menționează excepțiile de la regula controlului judecătoresc al actelor administrative, unde sunt prevăzute numai actele de comandament cu caracter militar, astfel că o extindere, prin lege, a noțiunii de "acte de comandament militar" dincolo de voința reală a constituantului intră în contradicție cu Constituția.

Totodată, dispozițiile criticate din Legea nr. 182/2002 contravin și prevederilor art. 26, 29 și 30 din Constituție, câtă vreme actul administrativ clasificat, care a fost contestat în cauză și de care depinde în mod esențial soluția pe care o va pronunța instanța de contencios administrativ în cauză, conține date care privesc verificări asupra vieții intime a titularului acțiunii introductive și aparținătorilor săi de familie, a căror autenticitate nu poate fi cenzurată în niciun mod pe cale judecătorească. Similar, dreptul la muncă al reclamantului poate fi restrâns în mod excesiv printr-un document clasificat prin care se refuză avizul de securitate/certificatul de securitate, în sensul împiedicării reclamantului respectiv de a exercita o anumită profesie, fără ca avizul sau certificatul respectiv să poată fi cenzurat de instanța de judecată.

De plano, instanța judecătorească apreciază că limitarea accesului la documente clasificate poate fi dispusă de către instituțiile statale abilitate în conformitate cu cadrul legal stabilit de legiuitor, în concordanță cu exigențele moderne în materia protecției documentelor și informațiilor clasificate din cadrul Uniunii Europene și din NATO, însă pentru a evita excesul de putere al instituțiilor din domeniul securității naționale, apărării și ordinii publice, legea națională trebuie să permită controlul judecătoresc asupra acestora într-o manieră efectivă, pentru a se respecta exigențele procesului echitabil. Incidența prevederilor art. 53 și art. 126 alin. (6) ultima teză trebuie evaluată, interpretată în sensul în care nu se aduce atingere existenței dreptului sau libertății fundamentale protejate, urmărindu-se totodată respectarea principiului proporționalității.

De asemenea, susține că o condiționare suplimentară pentru exercitarea activității de judecată numai după parcurgerea prealabilă a unei proceduri de certificare a accesului judecătorului la documente clasificate impietează asupra regulilor constituționale privind înfăptuirea justiției și independența justiției, dar și asupra dreptului la un proces echitabil. Legiuitorul are posibilitatea să stabilească în competența unor instanțe specializate, care pot avea, încă de la momentul încadrării în funcție a judecătorilor și a aparatului administrativ aferent, respectată cerința ca întregul personal care manipulează dosare cu documente clasificate să aibă avize și certificate de acces la documente clasificate pentru toate nivelele de clasificare stabilite de legea specială, exigențe ce ar putea fi îndeplinite mai lesne de instanțele militare. Niciun impediment nu împiedică legiuitorul român ca, pentru a elimina criticile de neconstituționalitate, să treacă în competența instanțelor militare cauzele având ca obiect controlul de legalitate, orice control judecătoresc ce se exercită asupra actelor administrative care sunt documente clasificate, argumentul constituțional găsindu-se în art. 126 alin. (6) unde se utilizează expresia "acte de comandament militar".

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispozițiile criticate din Legea nr. 182/2002 sunt constituționale, invocând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale, și anume deciziile nr. 163/2009, nr. 1.335/2008 și nr. 1.120/2008.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apreciază că textul de lege criticat încalcă dispozițiile constituționale ale art. 126 alin. (6) și ale art. 53. În acest sens, arată că reglementarea criticată, referitoare la regula excluderii de la acțiunile în contencios administrativ a actelor administrative privind apărarea și securitatea națională, cu excepția excesului de putere, sunt contrare dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție, întrucât actele administrative privitoare la apărarea și securitatea națională nu sunt enumerate în mod expres în dispozițiile categorice referitoare la excepțiile prevăzute de norma constituțională menționată și, prin urmare, acestea pot fi supuse controlului judecătoresc. În plus, potrivit art. 53 din Constituție, restrângerea exercițiului unor drepturi trebuie să fie necesară într-o societate democratică și trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o. În jurisprudența sa, Curtea s-a pronunțat în reglementarea anterioară a Legii contenciosului administrativ, stabilind că art. 2 lit. a) teza a treia partea întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, potrivit căruia actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului sunt exceptate de la controlul judecătoresc, este contrar dispozițiilor art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituție. Dispozițiile constituționale trebuie interpretate restrictiv, orice altă excepție reprezentând o adăugare la Constituție, nepermisă de caracterul suprem al acesteia și de preeminența sa în raport cu ansamblul legislației infraconstituționale (Decizia nr. 293/2004).

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002, precum și ale art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 17 decembrie 2004.

Ca urmare a modificărilor survenite prin Legea nr. 268/2007 pentru completarea art. 7 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 678 din 4 octombrie 2007, textele de lege criticate au următorul cuprins:

- Art. 7 alin. (4):

"

Accesul la informații clasificate ce constituie secret de stat, respectiv secret de serviciu, potrivit art. 15 lit. d) și e), este garantat, sub condiția validării alegerii sau numirii și a depunerii jurământului, pentru următoarele categorii de persoane:

a) Președintele României;

b) primul-ministru;

c) miniștri;

d) deputați;

e) senatori,

care, în concordanță cu atribuțiile specifice, sunt îndreptățite să aibă acces la informațiile clasificate fără îndeplinirea procedurilor prevăzute la alin. (1)-(3), respectiv la art. 28, în baza unor proceduri interne ale instituțiilor din care aceștia fac parte, avizate de Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat, după ce au luat cunoștință de responsabilitățile ce le revin privind protecția informațiilor clasificate și au semnat angajamentul scris de păstrare a secretului prevăzut la art. 36 alin. (3).";

- Art. 17 lit. f):

"

În categoria informațiilor secrete de stat sunt cuprinse informațiile care reprezintă sau care se referă la:

[...]

f) activitatea de informații desfășurată de autoritățile publice stabilite prin lege pentru apărarea țării și siguranța națională;";

- Art. 20:

"

Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ.";

- Art. 28 alin. (1):

"

Accesul la informații secrete de stat este permis numai în baza unei autorizații scrise, eliberată de conducătorul persoanei juridice care deține astfel de informații, după notificarea prealabilă la Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat.";

- Art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:

"

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere."

Instanța judecătorească arată că aceste prevederi de lege contravin dispozițiilor art. 1 alin. (3)-(5), art. 21 alin. (1)-(3), art. 26, 29, 30, art. 41 alin. (1), art. 53, 124 și art. 126 alin. (6) din Constituție, precum și celor ale art. 6 și 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele:

1. Cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În urma revizuirii Constituției din anul 2003, la articolul 126 a fost introdus un nou alineat, alin. (6), care stabilește că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, control care este garantat și de la care fac excepție în mod absolut numai două categorii de acte - cele de comandament cu caracter militar și cele care privesc raporturile cu Parlamentul - care, prin natura lor, nu sunt supuse sub nicio formă controlului judecătoresc.

Pe de altă parte, articolul 52 din Legea fundamentală, cu titlu marginal "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", prevede la alin. (2): "Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică". Curtea reține că acest text privește alte situații decât cele la care se referă art. 126 alin. (6) din Constituție și, astfel cum s-a susținut și în doctrină, art. 126 alin. (6) reglementează finele de neprimire "de rang" constituțional, iar art. 52 alin. (2) vizează finele de neprimire "de rang" legal, însă în limitele acceptate de art. 53 din Constituție.

Din punct de vedere constituțional, art. 126 alin. (6) este singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc, iar textul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, chiar lege organică fiind, nu poate să prevadă și alte excepții, fără ca prin aceasta să încalce textul constituțional indicat, ale cărui dispoziții sunt limitative și imperative.

Curtea constată că dispozițiile constituționale menționate trebuie interpretate restrictiv în baza regulii exceptio est strictissimae interpretationis, orice altă excepție de la controlul judecătoresc al actelor administrative reprezentând o adăugare la Constituție, nepermisă de caracterul suprem al acesteia și de preeminența sa în raport cu ansamblul legislației infraconstituționale, așa cum reiese din art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală.

Termenul "exces de putere", utilizat în cuprinsul textului de lege criticat, are drept semnificație, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din lege - "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

Așa fiind, întrucât actele administrative privind apărarea și securitatea națională, cu excepția excesului de putere, la care se referă textul care face obiectul excepției de neconstituționalitate, nu se regăsesc printre excepțiile prevăzute în mod expres de art. 126 alin. (6) din Constituție, rezultă că acestea trebuie să fie susceptibile de a fi supuse controlului judecătoresc.

De altfel, așa cum arată și Avocatul Poporului, în punctul său de vedere transmis Curții Constituționale, referitor la excepția de neconstituționalitate, Curtea s-a pronunțat în reglementarea anterioară a Legii contenciosului administrativ, constatând, prin Decizia nr. 293 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 702 din 4 august 2004, că art. 2 lit. a) teza a treia partea întâi din Legea nr. 29/1990, potrivit căruia actele administrative referitoare la siguranța internă și externă a statului sunt exceptate de la controlul judecătoresc, este contrar dispozițiilor art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituție.

Față de considerentele învederate mai sus, Curtea constată că sintagma "cele care privesc apărarea și securitatea națională" cuprinsă de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este neconstituțională, contravenind dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală.

2. Cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor criticate din Legea nr. 182/2002, Curtea s-a pronunțat prin Decizia nr. 1.440 din 4 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2011, respingând excepția de neconstituționalitate a acestora, ca neîntemeiată.

Cu acel prilej, Curtea a arătat că, potrivit art. 1 din Legea nr. 182/2002, scopul reglementării este protecția informațiilor clasificate și a surselor confidențiale ce asigură acest tip de informații, care se realizează prin instituirea sistemului național de protecție a informațiilor. În acest sens, legea instituie principiul potrivit căruia toate persoanele care vor avea acces la informații clasificate secret de stat vor fi verificate, în prealabil, cu privire la onestitatea și profesionalismul lor, referitoare la utilizarea acestor informații.

Curtea a reținut că textele de lege criticate nu înlătură posibilitatea judecătorului de a avea acces la informațiile secrete de stat, cu respectarea regulilor de natură procedurală prevăzute de lege. Pe de o parte, din rațiuni ce țin de oportunitate, nu toți angajații unei instituții trebuie să obțină certificate de securitate, iar pe de altă parte, magistrații acreditați să dețină, să aibă acces și să lucreze cu informații clasificate, deși întrunesc exigențele de numire și profesare a funcției pe care o ocupă, în acord cu dispozițiile Legii nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor și procurorilor, sunt evaluați numai din perspectiva onestității și profesionalismului referitoare la utilizarea acestor informații. Așa fiind, nu poate fi pus semnul egalității între criteriile de numire în funcția de magistrat și cele necesare obținerii autorizațiilor de acces la informații clasificate, mai cu seamă că pentru acestea din urmă accesul este limitat de respectarea principiului necesității de a cunoaște, având în vedere aspectele de vulnerabilitate sau ostilitate ca urmare a unor stări preexistente (cum ar fi mediul de relații, locul de muncă anterior etc.) și de loialitatea indiscutabilă ori de caracterul, obiceiurile, relațiile, discreția și modul de viață ale persoanei în cauză. Este firesc să fie așa, deoarece, în caz contrar, există riscul creării unei breșe în sistemul național de protecție a informațiilor clasificate, care, spre deosebire de activitatea specifică actului de justiție, nu poate fi acoperită prin invocarea unor cauze de incompatibilitate ori recuzare. Ca urmare, reglementările criticate constituie un remediu procesual pentru situațiile în care prezumția de onestitate sau profesionalism a/al persoanei care gestionează informații clasificate este pusă la îndoială.

De asemenea, prin Hotărârea din 9 februarie 1995, pronunțată în Cauza Vereniging Weekblad Bluf! contra Olandei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis că accesul la informațiile publice poate fi îngrădit pentru protejarea interesului național, în conformitate cu prevederile art. 10 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin urmare, pentru a respecta prevederile Convenției, îngrădirile libertății de informare trebuie să îndeplinească următoarele condiții: a) să fie prevăzute de lege; b) să aibă un scop legitim; c) să fie necesare într-o societate democratică. Prin Hotărârea din 8 iulie 1999, pronunțată în Cauza Surek contra Turciei, instanța de contencios al drepturilor omului a stabilit că este la latitudinea statului de a decide dacă și când este necesar ca anumite informații să rămână confidențiale și, în consecință, statul are o largă marjă de apreciere în această materie.

Or, Curtea a observat că reglementarea criticată îndeplinește atât condițiile prevăzute de art. 10 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cât și pe cele ale art. 19 paragraful 3 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

Prin aceeași decizie, Curtea a arătat că reglementarea criticată respectă și prevederile art. 7 din Acordul dintre România și Uniunea Europeană privind procedurile de securitate pentru schimbul de informații clasificate, semnat la Bruxelles la 22 aprilie 2005, ratificat prin Legea nr. 267/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 10 octombrie 2005, precum și pe cele ale art. 3 din Acordul dintre părțile la Tratatul Atlanticului de Nord pentru securitatea informațiilor, adoptat la Bruxelles la 6 martie 1997, la care România a aderat prin Legea nr. 423/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 993 din 28 octombrie 2004.

Prin urmare, soluția pronunțată cu acel prilej și argumentele pe care aceasta s-a bazat își mențin valabilitatea și în cauza de față, neintervenind elemente de noutate care să justifice reconsiderarea acestei jurisprudențe.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

1. Admite excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 399/64/2009, și constată că sintagma "cele care privesc apărarea și securitatea națională" cuprinsă de acestea este neconstituțională.

2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (4), art. 17 lit. f), art. 20 și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, excepție ridicată de același autor în același dosar.

Definitivă și general obligatorie.

Prezenta decizie se comunică celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Pronunțată în ședința publică din data de 1 martie 2011.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Ioana Marilena Chiorean

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...