Cumpără forma actualizată
  •  

C U R T E A,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, documentele privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, raportată la dispozițiile Constituției, precum și prevederile Legii nr. 47/1992, reține următoarele:

I. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra obiecției de neconstituționalitate formulate de un număr de 63 de deputați.

Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Din formularea și motivarea sesizării rezultă explicit voința autorilor acesteia de a supune controlului de constituționalitate, pe lângă legea de aprobare, însăși ordonanța de urgență. Sub acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a stabilit că ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.

Dispozițiile din Legea fundamentală pretins încălcate sunt următoarele: art. 1 alin. (3) și (5) privind Statul român, art. 11 care reglementează raporturile dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 16 alin. (1) care consacră principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, art. 20 alin. (1) referitor la principiul interpretării și aplicării dispozițiilor constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, art. 41 alin. (1) potrivit cărora dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă este liberă, art. 54 alin. (2) cu referire la cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, precum și militarilor, care răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin, scop în care depun jurământul cerut de lege, art. 61 alin. (2) care instituie principiul bicameralismului Parlamentului, art. 76 alin. (3) referitoare la adoptarea legilor cu procedură de urgență, art. 79 privind Consiliul Legislativ, art. 111 alin. (1) teza finală care prevede că în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatorie solicitarea informării, art. 115 alin. (4) și (6) care stabilește condițiile în care pot fi adoptate ordonanțe de urgență și art. 120 alin. (1) care consacră principiile de bază ale administrației publice locale.

De asemenea, sunt invocate Declarația Universală a Drepturilor Omului și, în special, art. 2, 7 și art. 21 pct. 2 din aceasta, Pactul Internațional cu privire la Drepturile Economice, Sociale și Culturale, ~Convenția~ pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea tratamentului egal privind ocuparea forței de muncă și condițiile de muncă.

II. În cursul dezbaterii obiecției de neconstituționalitate au fost puse în discuție unele probleme legate de admisibilitatea sesizării, și anume:

a) dacă Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 a rămas fără obiect, având în vedere că, în ziua precedentă soluționării de către Curtea Constituțională a prezentei sesizări de neconstituționalitate, Guvernul a emis o ordonanță de urgență prin care a abrogat în mod expres Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009;

b) dacă instanța de contencios constituțional nu ar trebui să își extindă controlul și asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 105/2009, ținând seama de faptul că aceasta a preluat în integralitatea lor prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 pe care a abrogat-o.

Întrucât aceste probleme au caracterul unor obstacole dirimante în examinarea obiecției de neconstituționalitate, se impune ca ele să fie rezolvate înainte de cercetarea motivelor de neconstituționalitate invocate în sesizare.

În acest scop, Curtea observă că în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a fost publicată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local. Dispozițiile art. XIV alin. (1) din acest act normativ au următorul cuprins: "Pe data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, se abrogă."

Așadar, Curtea observă că, în timp ce era sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, având termen de soluționare la data de 7 octombrie 2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/2009, care a fost depusă în aceeași zi la Senat, ca primă Cameră sesizată, și a fost publicată tot pe 6 octombrie 2009 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668.

Prin această din urmă ordonanță de urgență, Guvernul a intervenit sub două aspecte asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, aprobată de Parlament prin legea care a fost supusă controlului de constituționalitate:

a) în cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 105/2009 a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009;

b) a abrogat această ordonanță de urgență prin art. XIV alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/2009.

Curtea constată că aceste intervenții ale Guvernului asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, în timp ce legea de aprobare a acesteia se afla la Curtea Constituțională în vederea exercitării controlului de constituționalitate a priori, înainte de promulgarea acesteia, impun câteva considerații:

Parlamentul a aprobat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 cu unele modificări prevăzute la art. I punctele 1-7 și a introdus la art. II o nouă reglementare cu privire la ocuparea unor posturi cuprinse în lege.

Curtea consideră că abrogarea unei ordonanțe de urgență aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce privește examinarea sesizării de neconstituționalitate.

În acest sens, Curtea reține că, după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naștere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală.

Prin Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, Curtea a statuat că problema admisibilității controlului constituționalității legilor și ordonanțelor ieșite din vigoare - fie prin ajungere la termen, în cazul legilor cu caracter temporar, fie prin abrogare - nu se pune decât în cazul controlului posterior, prevăzut de art. 146 lit. d) din Constituție, nu și atunci când, în baza art. 146 lit. a) din Constituție, Curtea Constituțională "se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora". Aceasta, deoarece este evident că în acest caz nu poate fi vorba de un act normativ ieșit din vigoare, ci de o lege care, adoptată fiind de Parlament, urmează să fie supusă promulgării de către Președintele României, în baza art. 77 din Constituție, și publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, pentru ca, potrivit art. 78 din Legea fundamentală, să intre în vigoare "la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei".

Așa fiind, în situația în care, prin legea supusă controlului înainte de promulgare se aprobă o ordonanță abrogată, nu se poate reține existența unui caz de inadmisibilitate ca urmare a faptului că s-ar exercita controlul de constituționalitate al unei legi ieșite din vigoare. Obiectul direct al controlului nu îl constituie constituționalitatea prevederilor ordonanței de urgență ieșite din vigoare, ci constituționalitatea legii de aprobare a acesteia, adică de validare a conținutului ei normativ prin actul de voință al Parlamentului.

Astfel cum a observat instanța de contencios constituțional prin decizia mai sus amintită, a decide altfel ar însemna să se admită ca o lege prin care s-a aprobat o ordonanță de urgență neconstituțională ieșită din vigoare să nu poată fi supusă controlului Curții Constituționale în vederea restabilirii ordinii de drept consacrate prin Legea fundamentală și, pe cale de consecință, că prevederile Constituției nu sunt obligatorii. Ținând seama de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, conform cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie", o asemenea soluție este absolut inacceptabilă.

Totodată, Curtea constată că, în prezent, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 105/2009 se află în dezbaterea Parlamentului. Atât timp cât procedura legislativă de adoptare a acestei legi este în desfășurare, Curtea Constituțională nu poate să își extindă controlul de constituționalitate asupra ordonanței de urgență menționate.

Față de cele învederate, Curtea constată că nu există niciun motiv de inadmisibilitate a sesizării de neconstituționalitate cu care a fost învestită și nici de a-și extinde controlul cu privire la constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 105/2009.

Curtea observă, însă, că soluția aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituțională urma să se pronunțe asupra constituționalității Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, o nouă ordonanță de urgență prin care abrogă ordonanța de urgență aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral conținutul acesteia, pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și, nu în cele din urmă, față de Curtea Constituțională.

III. Examinând sesizarea de neconstituționalitate, Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, pentru următoarele considerente:

Autorii sesizării susțin că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora "Ordonanțele de urgență (...) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (...)".

Atât în jurisprudența Curții Constituționale, cât și în doctrină s-a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic (instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale).

Printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 se identifică și "serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale", prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituție, conform căruia "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".

În sensul art. 2 lit. j) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, "deconcentrarea" presupune "redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum se menționează în doctrină, "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.

Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.

Cu privire la sensul dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin".

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

Astfel, prin modificările aduse de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 articolului 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de "director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".

Potrivit art. III din această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează. În locul acestor funcții este instituită funcția "director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și își vor exercita funcțiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă".

Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management".

Prin reglementările sale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 "afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.

De altfel, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție.

Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. În consecință, legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională.

Ținând cont de existența viciului de neconstituționalitate extrinsecă evidențiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanțe de urgență într-un domeniu care, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituție, este sustras competenței sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 nu mai este necesară.

Pentru aceste motive, Curtea constată că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 este neconstituțională.

Totodată, Curtea observă că, prin dispozițiile sale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice.

Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispozițiile art. 146 lit. a) și ale art. 147 alin. (2) și (4) din Constituție, precum și ale art. 11 alin. (1) lit. A.a), ale art. 15 și ale art. 18 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

Acesta este un fragment din Decizia nr. 1257/2009 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Pot fi de interes:

Decizie 1257/2009:
C U R T E A,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
D E C I D E:
;
se încarcă...