Curtea Constituțională - CCR

Decizia nr. 710/2009 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici

Modificări (...), Referințe (3)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 28 mai 2009

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  

Cu Adresa nr. 51/1.735 din 25 martie 2009, secretarul general al Camerei Deputaților a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la neconstituționalitatea Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, formulată de un număr de 81 de deputați, aparținând grupului parlamentar al Partidului Național Liberal și grupului parlamentar al Uniunii Democrate Maghiare din România, și anume: Cristian Mihai Adomniței, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihăiță Calimente, Daniel Chițoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Gheorghe Coroamă, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Cristina Elena Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donțu, Gheorghe Dragomir, George Ionuț Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Grațiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ștefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Nicolae Jolța, Mihai Lupu, Dan Mihai Marian, Dan Ilie Morega, Dan-Ștefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Bogdan Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palașcă, Ionel Palăr, Dan Păsat, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiașu, Cristina-Ancuța Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuț-Marian Stroe, Gigel-Sorinel Știrbu, Ion Tabugan, Gheorghe-Mirel Taloș, Ioan Timiș, Adriana Diana Tușa, Claudiu Țaga, Radu Bogdan Țîmpău, Ioan Țintean, Florin Țurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, Antal Istvan, Beres Ștefan Vasile, Derzsi Akos, Erdei Doloczki Istvan, Farago Petru, Farkas Anna-Lili, Kelemen Hunor, Kerekes Karoly, Korodi Attila, Koto Iosif, Lakatos Petru, Marton Arpad-Francisc, Mate Andras-Levente, Olosz Gergely, Palfi Mozes Zoltan, Peto Csilla-Maria, Seres Denes și Varga Attila.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 4.783 din 25 martie 2009 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.012A/2009.

Înainte de expunerea motivelor de neconstituționalitate extrinsecă și, respectiv, intrinsecă a legii criticate, autorii sesizării prezintă situația de fapt specifică derulării procesului legislativ de adoptare a acesteia, așa cum rezultă din stenogramele ședinței Biroului Permanent al Camerei Deputaților și alte anexe depuse la dosar. Se arată, în acest sens, că propunerea legislativă, inițiată de 2 deputați, a fost adoptată de Senat, în calitate de Cameră de reflecție, în data de 9 martie 2009 și de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, în data de 17 martie 2009. Biroul Permanent al Camerei Deputaților a fost sesizat cu proiectul de lege adoptat de Senat la data de 11 martie 2009. Deși inițiatorii au solicitat adoptarea legii în procedură de urgență, Comitetul liderilor grupurilor parlamentare a respins această cerere, iar Biroul Permanent a stabilit, ca termen de depunere a amendamentelor Comisiei pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibrul ecologic, data de 16 martie 2009, iar pentru depunerea raportului, data de 20 martie 2009. Cu toate acestea, ordinea de zi a Camerei Deputaților din ziua de 17 martie 2009 avea înscris, în procedură de urgență, proiectul de lege în cauză. Raportul Comisiei pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibrul ecologic a fost distribuit deputaților la data de 16 martie 2009.

Motivarea sesizării este structurată pe două părți, prima vizând aspecte de ordin procedural, iar a doua aspecte de fond privind neconstituționalitatea Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

I. Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă:

1. Autorii obiecției susțin, mai întâi, încălcarea art. 76 alin. (3) din Constituție, deoarece procedura adoptării legii criticate nu a respectat prevederile art. 69 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților. Contrar acestor dispoziții, potrivit cărora "Raportul comisiei va fi imprimat și difuzat deputaților cu cel puțin 3 zile înaintea datei stabilite pentru dezbaterea proiectului de lege sau propunerii legislative, în plenul Camerei Deputaților, în cazul proiectelor de lege sau al propunerilor legislative pentru care Camera Deputaților este prima cameră sesizată și cu cel puțin 5 zile în cazul celor pentru care Camera Deputaților este camera decizională", propunerea legislativă, însoțită de raportul comisei, a fost depusă la casetele deputaților în noaptea zilei de 16 spre 17 martie 2009, iar raportul suplimentar al comisiei sesizate în fond a fost întocmit și transmis pe data de 17 martie 2009, ziua adoptării proiectului de lege în cadrul ședinței de plen a Camerei Deputaților. Se mai arată că proiectul de lege nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 69 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaților pentru adoptarea în procedură de urgență, însă, datorită aplicării intempestive a "procedurii de urgență", asupra căreia nu au fost sesizate, Comisia pentru muncă și protecție socială și Comisia juridică, de disciplină și imunități nu au trimis, fiecare, până la data adoptării proiectului de lege, avizele necesare solicitate de Biroul Permanent. Se mai arată că Biroul Permanent al Camerei Deputaților a fost sesizat în ziua de 11 martie 2009 asupra inițiativei legislative venite de la Senat și că solicitarea inițiatorilor privind procedura de urgență nu s-a aprobat de către Biroul Permanent.

2. În argumentarea neconstituționalității extrinseci se susține și încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut de art. 61 alin. (2) din Constituție. În acest sens, se arată că propunerea legislativă a fost adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, însă cu un conținut diferit față de conținutul proiectului inițial de lege, adoptat de Senat în calitate de primă Cameră sesizată. Astfel, Senatul a modificat statutul juridic al conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, transformați din funcționari publici în personal angajat în baza unui contract de management, fără a fi luată în discuție desființarea efectivă a unor funcții publice, la nivel central sau local. Camera Deputaților, menținând această modificare, a introdus însă o prevedere ce depășește cu mult sfera de aplicabilitate stabilită de prima Cameră sesizată, dispunând, la art. III alin. (1)-(4), desființarea, de la intrarea în vigoare a legii, a "funcțiilor publice, funcțiilor publice specifice, precum și a posturilor încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de ordonator de credite, cu excepția funcțiilor publice cu statut special și a funcției de prefect." În locul acestora, se înființează, în schimb, "funcția de director coordonator al serviciului public deconcentrat din cadrul ministerelor și al celorlalte organe ale administrației publice centrale." Se susține că, practic, unei largi categorii de funcții publice din administrația publică centrală și locală i se substituie o categorie restrânsă, formată exclusiv din coordonatorii serviciilor publice deconcentrate. Apreciază autorii sesizării că norma juridică nou-introdusă are un caracter imprecis, ce poate genera arbitrariu în aplicarea legii, conturând un regim juridic ambiguu al funcțiilor nou-înființate; ca atare, respectarea principiului bicameralismului necesita analiza prevederilor nou-introduse și de către Senatul României, Camera de reflecție.

II. Cu privire la criticile de neconstituționalitate intrinsecă:

1. Autorii obiecției susțin că dispozițiile Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici îngrădesc dreptul la muncă, reglementat de art. 41 alin. (1) din Constituție, dar și de art. 2, art. 7 și art. 21 pct. 2 din ~Declarația~ Universală a Drepturilor Omului și contravin, totodată, prevederilor ~Pactului~ internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, sub aspectul dreptului la muncă și ale Directivei nr. 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă, acte normative internaționale invocate prin raportare la dispozițiile art. 20 alin. (1) și ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală.

Se arată, în acest sens, că desființarea posturilor deținute de funcționari publici, respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, și crearea în locul acestora a unei funcții de demnitate publică, cea de director coordonator și adjuncți ai acestora, constituie o discriminare nepermisă, pe criterii politice, având în vedere că funcționarii publici se subordonează doar legii și nu programelor politice ale partidelor. Consecința practică a aplicării legii criticate este înființarea la nivelul întregii țări a aproape 1000 de posturi de directori coordonatori, dar și retrogradarea a altor aproximativ 1000 de foști directori executivi, șefi ai serviciilor publice deconcentrate. Discriminarea este vădită și operează doar pe criteriul apartenenței directorilor executivi la categoria funcționarilor publici, fiind justificată, potrivit expunerii de motive a inițiativei legislative, de pretinsa imposibilitate de implementare la nivelul județului a politicilor Guvernului, reprezentat prin "organele ierarhic superioare, în speță ministerele și alte organe ale administrației centrale de resort." Or, art. 16 alin. (1) din Constituție garantează egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, iar combaterea discriminării constituie un principiu al statului de drept și stă la baza acestuia, așa cum se arată în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Legea criticată creează, de asemenea, o incompatibilitate între calitatea de funcționar public și cea de director coordonator al serviciului deconcentrat, deoarece acest din urmă post poate fi ocupat abia după renunțarea la calitatea de funcționar public. Discriminarea invocată conduce, totodată, și la situații anacronice și lipsite de simetrie, deoarece funcția de director coordonator este una de demnitate publică, asimilată celei de secretar de stat, în timp ce prefectul, care conduce serviciile publice deconcentrate la nivelul județului, nu are un asemenea rang. Așadar, se ajunge la situația ca un demnitar al României să fie subordonat direct și nemijlocit unui înalt funcționar public. Având în vedere și prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea și completarea unor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, prin care secretarul general al Guvernului a trecut, din categoria înalților funcționari publici, în cea a demnitarilor, lipsa de consecvență a legiuitorului este evidentă, creând haos și incoerență la nivelul administrației publice.

2. Legea trimisă spre promulgare încalcă, de asemenea, și prevederile art. 11 din Constituție, în sensul că nu corespunde exigențelor privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice, stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. Și Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, a constatat caracterul imprecis al unei norme legale și a declarat-o ca fiind neconstituțională. Definiția serviciilor publice deconcentrate, introdusă prin art. II din Legea criticată, conține reglementări imprecise, de natură să genereze arbitrariul în procesul de aplicare a legii și să afecteze securitatea raporturilor juridice. Confuzia vizează folosirea noțiunilor de "descentralizare" și "deconcentrare", serviciile publice deconcentrate fiind identificate prin "toate structurile de la nivelul unităților administrativ-teritoriale, care nu sunt descentralizate administrativ și financiar și sunt subordonate ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului, (...) cu excepția instituției prefectului." De altfel, mențiunea cu privire la exceptarea instituției prefectului din definiția de mai sus este lipsită de sens, raportul dintre instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate fiind stabilit prin art. 123 din Constituție. Tot astfel, serviciile publice deconcentrate sunt distincte de serviciile publice comunitare (de evidență a persoanelor, pentru eliberarea și evidența pașapoartelor etc.), acestea fiind organizate în subordinea consiliilor locale și județene, însă organele de specialitate ale administrației publice centrale asigură coordonarea și controlul activității lor.

3. În opinia autorilor sesizării, legea criticată contravine, totodată, prevederilor art. 54 alin. (2) și art. 120 alin. (1) din Constituție. În ipoteza legii, care prevede expres eliminarea conducătorilor serviciilor deconcentrate din categoria funcționarilor publici, funcția de "director coordonator al serviciului public deconcentrat" nu este o funcție publică. Însă, coordonarea unui serviciu public deconcentrat, deci a unui serviciu public de interes național la nivelul unităților administrativ-teritoriale, este prin definiție o activitate ce presupune exercitarea unor atribuții și responsabilități în realizarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare, legea criticată încredințează persoanei care ocupă funcția de coordonator al acelui serviciu public o funcție publică, fără respectarea imperativului de fidelitate stabilit de art. 54 alin. (1) din Constituție, exprimat prin depunerea jurământului. Totodată, răspunderea acestei persoane este una contractuală, și nu legală, așa cum impune textul constituțional invocat.

Art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală, care stabilește principiile descentralizării, autonomiei locale și al deconcentrării serviciilor publice ca principii de bază ale administrației publice locale, este, de asemenea, nesocotit, întrucât deconcentrarea unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public. Totodată, a susține că activitatea de conducere a unui serviciu public deconcentrat nu este o funcție publică echivalează cu transferul acelei activități din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, situație care nu poate fi concepută în cadrul constituțional actual.

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere.

Guvernul a transmis Curții Constituționale, cu adresa nr. 5/2.399/E.B. din 3 aprilie 2009, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituționalitate a Legii pentrumodificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este neîntemeiată, după cum urmează:

Apreciază că susținerile expuse cu privire la încălcarea art. 76 alin. (3) din Legea fundamentală se referă, de fapt, la nerespectarea Regulamentului Camerei Deputaților în ceea ce privește adoptarea în procedură de urgență a inițiativelor legislative și în niciun caz la neconstituționalitatea dispozițiilor legii analizate, în raport cu textul invocat din Constituție.

Nu poate fi admisă nici susținerea potrivit căreia legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului Parlamentului României, consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituție. Prin Decizia nr. 1.093/2008, invocată, de altfel, de autorii sesizării, Curtea Constituțională a reținut considerente ce, dimpotrivă, sprijină teza constituționalității legii criticate, sub aspectul procedurii de legiferare utilizate, de vreme ce fiecare dintre cele două Camere ale Parlamentului s-au exprimat cu privire la aceeași inițiativă legislativă, potrivit competențelor constituționale și celor stabilite în regulamentele de organizare și funcționare, iar aceasta a fost supusă spre dezbatere și adoptare în Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională.

Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art. 41 alin. (1) din Constituție, Guvernul consideră că "dreptul la muncă nu limitează exercitarea acestuia doar în cazurile în care o persoană desfășoară o activitate pe baza unor raporturi de serviciu, ci vizează și acele situații în care aceasta este angajată cu contract individual de muncă, astfel că schimbarea naturii juridice a unui post nu poate fi echivalată cu încălcarea dreptului la muncă." Este invocată, în sensul celor susținute, Decizia nr. 739/2008, în care Curtea Constituțională a arătat că art. 41 din Legea fundamentală nu interzice stabilirea unor condiții în legătură cu exercitarea dreptului la muncă, atât timp cât orice persoană care dorește să aleagă o profesie sau un loc de muncă este chemată să întrunească condițiile legale. Totodată, condițiile prevăzute de lege se aplică, în egală măsură, tuturor celor vizați de ipoteza normei criticate, astfel că nu se poate susține nici încălcarea principiului nediscriminării, consacrat de art. 2 și 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, după cum nu se poate reține nici critica de neconstituționalitate raportată la art. 21 pct. 2 din aceasta, de vreme ce prevederile legale criticate reglementează un alt statut juridic al postului respectiv decât cel de funcție publică.

Referitor la criticile privind lipsa de simetrie generată de faptul că funcția de director coordonator este una de demnitate publică, asimilată celei de secretar de stat, în timp ce prefectul nu are un asemenea rang, deși, conform Legii nr. 340/2004, acesta conduce serviciile publice deconcentrate la nivel județean, Guvernul precizează că, potrivit propunerii legislative, funcția de director coordonator nu este o funcție de demnitate publică, ci, în conformitate cu dispozițiile art. III alin. (1) și (6) din proiect, un post de natură contractuală exercitat în baza unui contract de management.

Decizia legiuitorului de a desființa o categorie de funcții publice și înlocuirea acesteia cu o alta de altă natură nu încalcă cu nimic dreptul la muncă al unei persoane, respectiv libertatea acesteia de a-și alege profesia, meseria sau ocupația, precum și locul de muncă. În funcție de realitățile relevate de practică, de dificultățile întâlnite în aplicarea dispozițiilor legale, legiuitorul poate să modifice, prin lege organică, cu respectarea dispozițiilor constituționale, statutul funcționarilor publici, argumentând soluțiile alese. Persoanele care ocupă funcțiile desființate vor beneficia de prevederile legale în vigoare care se referă la situația de față, fiind libere să își schimbe locul de muncă, profesia etc., aspecte ce țin de aplicarea legii, atribut al instanței judecătorești și nu al celei de contencios constituțional. De altfel, toate susținerile autorilor sesizării de neconstituționalitate, formulate în sensul argumentării încălcării art. 41 din Constituție, se referă, în fapt, la interpretarea și aplicarea soluțiilor legale propuse și nu la neconstituționalitatea acestora.

Guvernul mai arată, în punctul său de vedere, că dispozițiile art. 54 alin. (2) și ale art. 120 alin. (1) din Constituție, invocate, nu sunt incidente în cauză. Textul art. 54 alin. (2) are în vedere o obligație instituită anumitor categorii de persoane, care exercită funcții publice, precum și militarilor, ceea ce nu exclude de la obligația de fidelitate față de țară ceilalți cetățeni ai României, potrivit alin. (1) al aceluiași articol. Dispozițiile art. 120 dispun asupra principiilor de organizare a administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale și nu asupra naturii juridice a funcțiilor prin intermediul cărora se realizează conducerea instituțiilor/autorităților din unitățile administrative teritoriale.

În sfârșit, cu privire la dispozițiile art. II din legea examinată, care stabilesc că sunt servicii publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, structurile subordonate acestora, de la nivelul unităților administrativ-teritoriale, care nu sunt descentralizate administrativ și financiar, Guvernul apreciază că acestea îndeplinesc cerințele de previzibilitate și accesibilitate specifice normei juridice.

Președintele Camerei Deputaților a transmis Curții Constituționale, cu adresa nr. 51/1953 din 6 aprilie 2009, punctul său de vedere, în care se arată că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este constituțională, iar sesizarea de neconstituționalitate ar trebui respinsă, pentru următoarele motive:

Cât privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 76 alin. (3) din Constituție și a art. 69 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților, se precizează că, potrivit aprobării date de Biroul Permanent al Camerei Deputaților în ședința sa din 16 martie 2009, proiectul legii criticate pentru neconstituționalitate a fost înscris cu prioritate, în procedură de urgență, pe Ordinea de zi a ședinței Camerei Deputaților din data de 17 martie 2009, dată la care acesta a fost dezbătut și adoptat. Or, în cazul unei proceduri de urgență nu se aplică dispozițiile art. 69 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaților, astfel că, sub acest aspect, nu se poate susține încălcarea vreunei dispoziții din Constituție.

Referitor la criticile privind nesocotirea principiului bicameralismului prin aceea că prevederile art. III alin. (1)-(4) din legea criticată, nou-introduse de Camera Deputaților, trebuia să fie analizate și de Senat, în calitate de Cameră de reflecție, se arată că, în realitate, aceste texte se regăsesc în propunerea legislativă a celor doi inițiatori ai legii, la pct. 3, și nu pct. III. Din analiza comparată a textului inițiatorilor, a celui adoptat de Senat și a celui adoptat de Camera Deputaților, rezultă că doar Camera Deputaților, în exercitarea dreptului său propriu de a adopta inițiativa legislativă în cauză, s-a conformat deciziilor nr. 472/2008 și nr. 1.093/2008 ale Curții Constituționale, invocate, și astfel a respectat principiul bicameralismului, prevăzut de art. 61 alin. (2) din Constituție.

Președintele Camerei Deputaților consideră că, în argumentarea sesizării, autorii acesteia se limitează doar la a indica prevederile art. 20 alin. (1) și ale art. 41 alin. (1) din Constituție, precum și alte dispoziții din unele instrumente juridice internaționale, fără însă a explica și motivele pentru care acestea au fost încălcate. Apreciază, în plus, că legea criticată nu contravine niciunuia dintre aceste texte invocate.

În ceea ce privește pretinsa discriminare pe care o operează legea examinată, motivată de autorii sesizării prin faptul că aceasta prevede desființarea unei funcții publice de funcționar public și crearea, în locul ei, a unei funcții de demnitate publică, se arată că nicio dispoziție din Constituție nu interzice Parlamentului, care este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, să ia astfel de măsuri prin lege. Pe fond, nu se poate pune problema încălcării prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție, întrucât desființarea unor posturi, prin lege, nu poate echivala cu o discriminare, care ar putea exista în cu totul alte condiții. În plus, argumentele invocate de autorii sesizării pot fi utilizate doar în procesul de aplicare a legii, și nu în cel de adoptare a sa.

În legătură cu pretinsa încălcare a prevederilor art. 11 din Constituție, prin raportare la "principiul securității juridice", consacrat într-o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului, se susține că jurisprudența instanței europene de contencios în materia drepturilor omului nu are nicio legătură cu reglementările cuprinse în instrumentele juridice internaționale, hotărârea având caracter obligatoriu în procesul de aplicare a legii și a Constituției. Pe fond, nu se poate vorbi de nerespectarea principiului invocat, atât timp cât nicio reglementare internațională sau europeană nu interzice Parlamentului să ia măsurile prevăzute de legea criticată. În plus, dispozițiile art. III alin. (1)-(4) dispun foarte precis desființarea unor funcții publice și înființarea unor demnități publice, cu consecința aplicării statutului și a răspunderii corespunzătoare funcției sau demnității publice înființate, astfel că nu se poate susține nerespectarea cerințelor de accesibilitate și previzibilitate specifice normelor juridice.

Referitor la prevederile art. 54 alin. (2) din Constituție, invocate, care reglementează îndatorirea de fidelitate față de țară, se arată că legea criticată nu presupune, prin conținutul său, nerespectarea unei asemenea îndatoriri fundamentale. Totodată, în legătură cu invocarea art. 120 alin. (1) din Constituție, se mai susține, pe de o parte, că niciun text al legii criticate nu presupune preluarea conducerii serviciilor publice deconcentrate de către o persoană privată, iar, pe de altă parte, că nicio dispoziție din Legea fundamentală nu interzice ca aceste servicii "să fie conduse doar de funcționari publici și nu de demnitari publici".

Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere.

Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost dezbătută la data de 8 aprilie 2009, pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor și a celorlalte documente aflate la dosar. Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunțării pentru data de 6 mai 2009.

C U R T E A,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale Președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, documentele privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, raportată la prevederile Constituției, precum și dispozițiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15, 16 și 18 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate.

Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

Dispozițiile constituționale pretins încălcate sunt, în ordinea invocării lor, cele ale art. 76 alin. (3) referitoare la adoptarea legilor cu procedură de urgență, art. 61 alin. (2) care consacră principiul bicameralismului, art. 41 alin. (1) potrivit cărora dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, art. 20 alin. (1) referitor la principiul interpretării și aplicării dispozițiilor constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor în concordanță cu ~Declarația~ Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, art. 1 alin. (3) și (5) privind Statul român, art. 16 alin. (1) cu privire la principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, art. 11 - Dreptul internațional și dreptul intern, art. 54 alin. (2) cu referire la cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, precum și militarilor, care răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin, scop în care depun jurământul cerut de lege, și ale art. 120 alin. (1) care consacră principiile de bază ale administrației publice locale.

De asemenea, sunt invocate Declarația Universală a Drepturilor Omului și, în special, art. 2, art. 7 și art. 21 pct. 2 din aceasta, Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea egalității de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă.

Examinând obiecția de neconstituționalitate, Curtea urmează a se pronunța, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural ce se constituie în critici de neconstituționalitate extrinsecă, iar, pe de altă parte, asupra criticilor de neconstituționalitate intrinsecă a legii supuse controlului.

I. Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă:

A. Autorii obiecției susțin încălcarea dispozițiilor art. 76 alin. (3) din Legea fundamentală, potrivit cărora "(...)Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgență, stabilită potrivit regulamentului fiecărei Camere", arătând, în acest sens, că, deși Comitetul liderilor grupurilor parlamentare a respins cererea de examinare și adoptare a legii cu procedură de urgență, totuși, atât examinarea proiectului de lege în cadrul comisiei sesizate în fond, cât și dezbaterea în plenul Camerei Deputaților s-au făcut după reguli specifice procedurii de urgență, în loc să se recurgă la procedura regulamentară obișnuită, încălcându-se astfel și art. 69 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților.

Față de aceste susțineri, Curtea Constituțională observă, mai întâi, că autorii obiecției de neconstituționalitate nu contestă constituționalitatea prevederilor regulamentare privind procedura de urgență, cuprinse în art. 115-120 din Regulamentul Camerei Deputaților, ci doar modul de aplicare a regulilor acestei proceduri în cadrul procesului legislativ de dezbatere a legii. Or, potrivit art. 146 lit. c) din Constituție, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității regulamentelor Camerelor Parlamentului, controlul exercitat de Curte fiind un control de conformitate cu dispozițiile Legii fundamentale. Dacă, ignorând prevederile art. 146 lit. c) din Constituție și pe cele ale art. 27 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională și-ar extinde competența și asupra actelor de aplicare a regulamentelor, ea nu numai că ar pronunța soluții fără temei constituțional, dar ar încălca astfel și principiul autonomiei regulamentare a Camerei Deputaților, reglementat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală. În virtutea acestui principiu fundamental, aplicarea regulamentului este o atribuție a Camerei Deputaților, așa încât contestațiile deputaților privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competența exclusivă a Camerei Deputaților, aplicabile, în acest caz, fiind căile și procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum și desfășurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiași regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele și principiile fundamentale.

Ca atare, competența conferită Curții Constituționale de art. 146 lit. c) din Legea fundamentală nu poate privi decât controlul conformității regulamentelor Parlamentului cu dispozițiile Constituției, control declanșat la sesizarea unuia dintre președinții celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori; Curtea Constituțională nu este competentă a se pronunța și asupra modului de aplicare a regulamentelor. În sensul celor arătate a statuat Curtea Constituțională în deciziile sale nr. 44/1993, nr. 68/1993, nr. 22/1995 și nr. 98/2005.

Oricum, urmărind fișa referitoare la derularea procesului legislativ de adoptare a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, Curtea observă că, în ședința Biroului Permanent din data de 16 martie 2009, la care au participat și liderii grupurilor parlamentare, discutându-se proiectul ordinii de zi pentru ședința Camerei Deputaților din ziua de marți, 17 martie 2009, s-a aprobat (în sensul că nu au existat obiecții) ca proiectul de lege menționat, care figura la poziția 31 pct. IV, să fie înscris la poziția 3 din cadrul pct. I "Procedură de urgență". Prin urmare, în ședința Camerei Deputaților din data de 17 martie 2009, președintele Camerei Deputaților a anunțat că proiectul de Lege pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, înscris la poziția 3 de pe ordinea de zi, "urmează a fi dezbătut în procedură de urgență".

Față de cele arătate, Curtea constată că nu pot fi primite criticile de neconstituționalitate extrinsecă ce vizează încălcarea prevederilor art. 76 alin. (3) din Constituție, așa cum acestea au fost formulate de autorii obiecției, și anume prin referire la modul de aplicare a dispozițiilor din Regulamentul Camerei Deputaților privind procedura de urgență.

B. O altă critică de neconstituționalitate extrinsecă a legii se referă la încălcarea principiului constituțional al bicameralismului Parlamentului României, consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituție.

Din analiza comparată a documentelor privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a propunerii legislative depuse de inițiatori, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, și a celei adoptate de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, Curtea constată că sunt deosebiri majore de conținut juridic, modificările și completările adoptate de Camera Deputaților dând o configurație deosebită, semnificativ diferită față de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat.

Astfel, Legea care face obiectul controlului de constituționalitate provine dintr-o propunere legislativă intitulată "Proiect de lege privind unele măsuri pentru organizarea administrației publice", inițiată de domnul Petru Călian, deputat aparținând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, și de domnul Mircea Dușa, deputat al Grupului parlamentar al Alianței Politice P.S.D. + P.C. Această propunere legislativă are ca obiect de reglementare modificarea și completarea unor dispoziții ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, republicată. Prin această propunere legislativă se urmărește adoptarea unor măsuri pentru îmbunătățirea cadrului legislativ aplicabil ocupanților funcțiilor de conducere de la nivelul administrației locale, "în sensul delimitării clare a funcțiilor politice", respectiv "funcțiile de prefect și subprefect, care sunt reprezentanți ai Guvernului în teritoriu și conduc serviciile publice deconcentrate", de "funcțiile administrative". În opinia inițiatorilor acestei propuneri legislative parlamentare, "separarea celor două categorii de funcționari ar contribui la o mai bună funcționare a instituțiilor statului, în această perioadă complexă din punct de vedere economic și social". În esență, prin această propunere legislativă se preconizează trecerea funcțiilor de prefect și subprefect din categoria funcțiilor corespunzătoare înalților funcționari publici în categoria funcțiilor de demnitate publică, numiți de Guvern pentru un mandat de 4 ani. Se mai urmărește modificarea reglementărilor referitoare la conducătorii organelor de specialitate ale administrației publice centrale și ai serviciilor deconcentrate.

În conformitate cu dispozițiile art. 75 alin. (1) din Constituție, propunerea legislativă a fost înregistrată la Senat la 16 februarie 2009, în calitate de primă Cameră sesizată, fiind adoptată în ședința din 9 martie 2009, cu respectarea art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală, ca proiect de Lege pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Senatul a eliminat din propunerea legislativă cu care a fost sesizat toate dispozițiile referitoare la modificarea Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului și, de asemenea, a eliminat, respectiv a modificat o serie de dispoziții referitoare la categoria înalților funcționari publici și la categoria funcționarilor publici de conducere.

Proiectul de lege a fost transmis în data de 10 martie 2009 Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională, spre dezbatere și adoptare, conform art. 75 alin. (1) și (3) din Constituție. În ședința din 17 martie 2009, Camera Deputaților a adoptat Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (1) din Constituția României, republicată.

Față de forma adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată, Legea adoptată de Camera Deputaților conține o serie de modificări și completări esențiale, cum ar fi:

- desființarea funcțiilor publice, funcțiilor publice specifice, precum și a posturilor încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de ordonator de credite, cu excepția funcțiilor publice cu statut special și a funcțiilor publice de prefect - art. III alin. (1) și (2); în locul primelor funcții se înființează funcția de director coordonator al serviciului public deconcentrat - art. III alin. (4);

- funcțiile care conferă calitatea de conducător al organelor de specialitate ale administrației publice centrale se stabilesc ca funcții de demnitate publică, asimilate celor de secretar de stat; adjuncții acestora sunt asimilați cu funcțiile de subsecretar de stat - art. III alin. (3);

- stabilirea unor autorități diferite cărora le revine competența să aprobe modelul-cadru al contractului de management: "prin hotărâre a Guvernului", în varianta Senatului, respectiv prin "actul administrativ al persoanei care are competența legală de numire", în varianta Camerei Deputaților;

- introducerea alin. 9 și 10 la art. III.

Potrivit art. 61 din Constituția României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă însă nu numai în dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, ci și în cel funcțional, deoarece art. 75 din Legea fundamentală stabilește competențe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Totodată, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea și republicarea acesteia în octombrie 2003, soluția obligativității sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecție, a Senatului, sau, după caz, a Camerei Deputaților și, pe cale de consecință, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului și, pentru alte materii, a Camerei Deputaților, tocmai pentru a nu a exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.

Totodată, alin. (4) și (5) ale art. 75 din Constituție prevăd modul de rezolvare a posibilelor "conflicte de competență" între prima Cameră sesizată și Camera decizională, dar nu există un text în Constituție care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la "limitele sesizării" date de soluția adoptată de către prima Cameră sesizată.

Așa cum s-a arătat deja, diferențele de conținut juridic dintre forma proiectului de lege adoptat de Senat, ca primă Cameră sesizată, și a legii adoptate de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, sunt de natură să încalce principiul bicameralismului, în sensul că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanțial de forma adoptată de Camera de reflecție, ceea ce echivalează practic cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voință concordante a ambelor Camere ale Parlamentului.

În jurisprudența sa în materie, de pildă Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea Constituțională, luând în considerare normele și principiile fundamentale mai sus menționate, a statuat că "dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral". Este adevărat - așa cum a reținut Curtea cu alt prilej (Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 20 octombrie 2008) - că în dezbaterea unei inițiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut și s-au exprimat cu privire la același conținut și la aceeași formă ale inițiativei legislative.

Față de cele menționate, Curtea constată că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este neconstituțională, sub aspectul încălcării principiului constituțional al bicameralismului Parlamentului României, consacrat de art. 61 din Legea fundamentală.

II. Având în vedere cele arătate, Curtea consideră că examinarea criticilor de neconstituționalitate intrinsecă a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a rămas fără obiect, de vreme ce procedura formală de adoptare a legii constituie un aspect prealabil și preliminar în analiza constituționalității reglementărilor unei legi înainte de promulgare.

III. În continuare, Curtea nu poate să nu observe, în calitatea sa de garant al supremației Constituției, așa cum statuează art. 142 alin. (1) din Legea fundamentală, că în procesul de legiferare în cauză au existat unele deficiențe care au tangență cu unele prevederi ale Constituției și care ar fi putut fi evitate printr-o atenție sporită în examinarea proiectului de lege, atât în cadrul comisiilor permanente, cât și în cadrul plenului Camerei Deputaților.

1. Astfel, art. 111 din Constituție, intitulat "Informarea Parlamentului", prevede la alin. (1) teza finală: "(...) În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie."

Așa fiind, Camera Deputaților - Comisia pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibru ecologic -, sesizată în fond, avea obligația să constate că reglementările supuse examinării impun modificarea prevederilor bugetului de stat și, conformându-se dispozițiilor art. 92 alin. (4) și (6) din Regulamentul Camerei Deputaților, să solicite o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României.

- Art. 92. - "Procedura legislativă" din Regulamentul Camerei Deputaților:

"

(4) În cazul propunerilor legislative depuse în condițiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele Camerei Deputaților va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, în același termen de 15 zile. (...)

(6) Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare al raportului."

2. Pe aceeași linie, trebuia observat dacă, prin obiectul său de reglementare, proiectul de lege este concordant cu Programul de guvernare acceptat de Parlament, potrivit art. 102 alin. (1) din Constituție, care prevede că: "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice."

3. Art. 79 din Constituție, reglementând instituția Consiliului Legislativ, prevede, la alin. (1), următoarele: "(1) Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații."

Totodată, potrivit art. 99 alin. (7) din Regulamentul Camerei Deputaților, "Președintele comisiei sesizate în fond poate solicita punctul de vedere al Consiliului Legislativ cu privire la unele amendamente, punct de vedere care va fi trimis în termenul stabilit de comisie."

Este de observat, așadar, că avizul dat de Consiliul Legislativ se referea la propunerea legislativă privind unele măsuri pentru organizarea administrației publice și că proiectul de lege adoptat de Senat a căpătat o formă deosebită de cea avizată inițial de Consiliu. În această situație, era de apreciat dacă nu ar fi fost cazul ca pentru amendamentele formulate în cadrul comisiei să se fi solicitat punctul de vedere al Consiliului Legislativ, având suportul constituțional în art. 79 alin. (1) din Legea fundamentală și cel regulamentar în art. 99 alin. (7) din Regulamentul Camerei Deputaților.

4. În ceea ce privește cuprinsul expunerii de motive - instrumentul de prezentare și motivare, avem în vedere prevederile art. 74 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora "Deputații, senatorii și cetățenii care exercită dreptul la inițiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi", ale art. 29-31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, sub aspectul instrumentelor de prezentare și motivare, precum și al cuprinsului și redactării motivării) și, desigur, ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, conform cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

Analizând expunerea de motive ce însoțește propunerea legislativă, Curtea constată că aceasta este extrem de sumară, cuprinzând numai câteva mențiuni generice. În expunerea de motive nu se regăsește motivarea asupra niciuneia dintre soluțiile preconizate, ceea ce este contrar prevederilor constituționale și legale mai sus indicate.

IV. În final, Curtea observă că legea examinată, prin modul deficitar de redactare, nu corespunde exigențelor de tehnică legislativă specifice normelor juridice, așa cum prevede Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Din acest punct de vedere dispozițiile art. III sunt elocvente. Or, referitor la aceste cerințe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în mod constant, că "o normă este «previzibilă» numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita" (cazul Rotaru împotriva României, 2000), iar "cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă" (cazul Sunday Times împotriva Regatului Unit, 1979).

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) și ale art. 147 alin. (2) și (4) din Constituție, precum și al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.a), ale art. 15 și ale art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

Constată că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici este neconstituțională, sub aspectul încălcării principiului constituțional al bicameralismului Parlamentului României, consacrat de art. 61 din Legea fundamentală.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și primului-ministru și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la datele de 8 aprilie 2009 și 6 mai 2009 și la acestea au participat: Ioan Vida, președinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader și Augustin Zegrean, judecători.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...