Curtea Constituțională

Decizia nr. 426/2008 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004

Modificări (...)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 08 mai 2008

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată

sau autentifică-te

  •  
Ioan Vida - președinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Simona Ricu - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a format obiectul a 5 dosare ale Curții Constituționale, înregistrate sub nr. 1.726D/2007, nr. 1.730D/2007, nr. 11.784D/2007, nr. 1.785D/2007 și nr. 66D/2008, și a fost ridicată din oficiu de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 și nr. 1.347/64/2007, de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în dosarele sale nr. 8.683/1/2007 și nr. 10.314/55/2006 (în această cauză, autor al excepției a fost și Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad) și de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.468/57/2007.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 18 martie 2008, când aceste cauze au fost conexate, astfel cum rezultă din încheierea de la acea dată, iar Curtea, în urma deliberărilor, a dispus amânarea pronunțării pentru data de 10 aprilie 2008.

C U R T E A,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

Prin încheierile din 19 noiembrie 2007, 27 noiembrie 2007, 9 noiembrie 2007 și 7 ianuarie 2008, pronunțate în dosarele nr. 1.347/64/2007, nr. 214/F/CA/2006, nr. 8.683/1/2007, nr. 10.314/55/2006 și nr. 1.468/57/2007, Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Excepțiile au fost ridicate din oficiu de instanțele de judecată menționate, precum și, în Dosarul nr. 10.314/55/2006 al Înaltei Curți de Casație și justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, de Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în cauze de contencios administrativ având ca obiect soluționarea unor excepții de nelegalitate împotriva unor acte administrative sau a unor recursuri declarate împotriva unor sentințe prin care au fost respinse, ca inadmisibile, excepțiile de nelegalitate.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, având un conținut asemănător, se susțin, în esență, următoarele:

Dispozițiile legale criticate, care permit invocarea excepției de nelegalitate și cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin principiului neretroactivității legii civile, consacrat de ~art. 15~ alin. (2) din Constituție și principiului priorității aplicării reglementărilor internaționale, prevăzut de ~art. 20~ alin. (2) din Legea fundamentală.

Astfel, în cazul unui raport juridic care s-a născut, și-a produs efectele și s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare, se ajunge la aplicarea retroactivă a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, deoarece la data emiterii actului administrativ atacat cu excepția de nelegalitate, această cale de atac nu era reglementată, părțile implicate având posibilitatea să solicite instanței de contencios administrativ cenzurarea acestuia în cadrul unei acțiuni în anulare, exercitată însă în condițiile legale în vigoare la data emiterii actului, referitoare la procedura de judecată - părți, termene, condiții, efecte.

Sub imperiul prevederilor legale criticate, părțile interesate au posibilitatea de a solicita instanțelor judecătorești, în mod repetitiv și nelimitat în timp, controlul de legalitate a acestui act. De această nouă cale de atac beneficiază și cei care au avut o atitudine pasivă față de posibilitatea de a exercita în termenul legal acțiunea în anulare împotriva acelui act administrativ, potrivit dispozițiilor legale în vigoare la acea dată.

Efectele admiterii excepției de nelegalitate sunt aceleași cu efectele acțiunii în anulare, ceea ce, în condițiile mai sus arătate, contravine principiilor constituționale referitoare la neretroactivitatea legii civile și prioritatea aplicării reglementărilor internaționale, sub aspectul încălcării art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil.

De asemenea, această ipoteză contravine și practicii constante a Curții Europene a Drepturilor Omului (cauze de tip Brumărescu), a Curții de Justiție a Comunităților Europene de la Luxemburg (cauzele C-216/82 - hotărârea din 27 septembrie 1983; C-188/92 - hotărârea din 9 martie 1994; C-241/95 - hotărârea din 30 ianuarie 2007 ș.a.), precum și principiilor statuate prin Codul bunei administrații, adoptat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Consiliului de Miniștri al Uniunii Europene (anterior adoptării Legii nr. 262/2007). Acest din urmă act juridic european prevede expres că administrațiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepțiilor legal justificate, și nu pot aduce atingere drepturilor câștigate și situațiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes public.

Curtea Europeană de la Strasbourg a statuat constant în practica sa că, "prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acțiunea în anularea unui act, se încalcă principiul securității raporturilor juridice".

Instanța europeană de la Luxemburg a statuat același principiu, reținând, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul-limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepție de nelegalitate.

În concluzie, se susține că dispozițiile de lege criticate, care permit fără limită în timp controlul de legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și după împlinirea termenului în care partea ar putea exercita acțiunea în anulare (cum este și cazul litigiului dedus judecății în curs de soluționare), pot genera "un climat general de incertitudine și nesiguranță juridică".

Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Guvernul, prin punctele de vedere transmise în dosarele nr. 1.726D/2007 și nr. 1.730D/2007, consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Precizează că textele de lege criticate constituie norme procedurale, care sunt de imediată aplicare. Arată că "instituirea posibilității examinării nelegalității unui act administrativ individual în raport cu actul normativ în temeiul căruia a fost edictat apare ca o consacrare a dreptului de acces la justiție, imposibilitatea contestării unui astfel de act - care nu este supus controlului de neconstituționalitate - constituind un obstacol în calea exercitării efective a dreptului de acces la un tribunal". În plus, precizează că "sunt asigurate premisele respectării rezonabilității duratei procesului", întrucât excepția de nelegalitate se judecă cu celeritate.

Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 sunt neconstituționale.

Acestea încalcă principiul neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, prin aceea că actele administrativ individuale pot fi atacate oricând, indiferent de data emiterii lor și fără limită în timp, pe calea excepției de nelegalitate; prin admiterea excepției se produc efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv, ceea ce periclitează securitatea raporturilor juridice. Principiul securității actelor juridice presupune dreptul persoanelor de a nu fi surprinse de către autoritățile statului prin măsuri discreționare și abuzive îmbrăcate în forme juridice. Totodată, invocarea excepției de nelegalitate și împotriva actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, presupune aplicarea retroactivă a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care s-a născut sub imperiul unei reglementări anterioare. Prevederile legale criticate aduc atingere însăși substanței dreptului la un proces echitabil, prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acțiunea în anulare a unui act.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

C U R T E A,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susținerile părților, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificate prin art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al România, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. De asemenea, obiectul excepție îl formează și prevederile art. II alin. (2) și ale art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Textele de lege criticate au următoarea redactare:

- Art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"

(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.

(2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ."

- Art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"

(2) Dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Art. III. -

Hotărârile judecătorești pronunțate în baza Legii nr. 554/2004, rămase definitive și irevocabile fără soluționarea pe fond a excepției de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi."

Textele constituționale invocate sunt cele ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii și ale art. 20 alin. (2) care consacră principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte, cu referire la art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securității raporturilor juridice și al dreptului la justiție. De asemenea, au fost invocate și prevederile art. 6 din Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei (și nu al Uniunii Europene), care prevăd expres că administrațiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepțiilor legal justificate, și nu pot aduce atingere drepturilor câștigate și situațiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes public.

Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă, pentru următoarele considerente:

Excepția de nelegalitate, instituită prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că, prin promovarea unei excepții de nelegalitate, oricând, fără limită în timp și indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta deoarece poate fi desființat chiar și un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs și, eventual, s-au consumat, sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această susținere, Curtea reține că principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa.

Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica, însă, promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție.

De altfel, ideea pe care se întemeiază instituția excepției de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic și care a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei semnificație este că cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției.

Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, Curtea constată că atât prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât și cele ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, totuși, legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. În plus, textele de lege criticate conțin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reține, așadar, pretinsul caracter retroactiv.

Curtea constată că interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de însăși exigențele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esențială, termenele de soluționare ale excepției de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, așa că nu se poate reproșa derularea exagerată în timp a procesului, cu consecința încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituție.

În plus, textul de lege criticat este în acord și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepției de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilității controlului și asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.

În ceea ce privește jurisprudența în materie a Curții Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) și a Curții de Justiție a Comunităților Europene, invocată, Curtea constată că aceasta nu este pertinentă în cauză. Excepția de nelegalitate privește un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispozițiilor imperative sau dispozitive ale legii, și nu o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, constitutivă de drepturi. Principiul securității juridice este periclitat în situația repunerii în discuție a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătorești emise în numele legii, și nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepției de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echității, justiției și legalității ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigențelor impuse de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la justiție.

Totodată, Curtea constată că art. 6 din Codul bunei administrații, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, invocat, prin raportare la art. 20 alin. (1) din Constituție, de instanțele de judecată în motivarea excepției, nu este incident în cauză. Acesta este un act juridic european cu caracter de recomandare, care nu se încadrează în categoria pactelor și tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 și nr. 1.347/64/2007, de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, din oficiu, în Dosarul său nr. 8.683/1/2007 și, din oficiu, împreună cu Societatea Comercială "Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în Dosarul nr. 10.314/55/2006 al aceleiași instanțe și de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, din oficiu, în Dosarul nr. 1.468/57/2007.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 10 aprilie 2008.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi

;
se încarcă...