Universul Juridic nr. 6/2016

Autorități publice vs. instituții publice/instituțiile de interes și utilitate publică. Delimitări conceptuale
de Puie Oliviu

21 iunie 2016

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

Sub acest aspect, se constată faptul că actuala Lege a contenciosului administrativ, luând în considerare Deciziile Curții Constituționale(1), a înlocuit sintagma "autoritate administrativă" din vechiul act normativ, respectiv Legea nr. 29/1990, cu expresia "autoritate publică", întrucât acte administrative emit și alte autorități publice decât cele ale administrației publice. Mai mult decât atât, actuala Lege a contenciosului administrativ, printr-o ficțiune juridică, asimilează autorităților publice și persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Noțiunea de autoritate administrativă este utilizată în continuare atât de către legiuitorul constituant, cât și de către legiuitorul organic, cu precădere atunci când se face vorbire de acte administrativ-jurisdicționale(2) și, respectiv, jurisdicții speciale administrative, pentru a se reliefa că, în privința acestor acte administrative, din paleta largă a autorităților publice, înscrise în titlul III al Constituției, "Autorități publice", doar autoritățile administrative, adică cele din sfera executivului, pot emite acte administrative cu caracter jurisdicțional.

De altfel, și în perioada de incidență a vechiului act normativ (Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, abrogată prin Legea nr. 554/2004), instanța supremă(3) , explicitând, prin raportare la prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990, sintagma "autoritate administrativă", a statuat că actele administrative nu sunt numai acte juridice efectuate de organele administrației de stat, ci și acele acte juridice efectuate de autoritățile care au calitatea de organe administrative, chiar dacă nu sunt întotdeauna de stat, dacă acestea sunt învestite prin lege să îndeplinească funcțiuni administrative, în cadrul cărora îndeplinesc și săvârșesc acte juridice, în scopul aplicării legilor, iar organe și autorități administrative sunt acele unități, organe sau servicii publice, de stat ori nu, având organizare proprie, menită a permite exercitarea autonomă a puterii avute de lege de a întreprinde măsuri - prin acte administrative - pentru satisfacerea unor nevoi sociale și de a le duce la îndeplinire prin aparatul lor propriu, din oficiu sau la cerere. Esențial este, pentru a putea vorbi de existența unui act administrativ, nu ca actul să emane de la un organ al statului, ci de la un organ autoritate administrativă, respectiv de la structura cuprinsă în rețeaua de structuri organizată de stat pentru îndeplinirea nevoilor sociale și funcționarea, în acest scop, a serviciilor publice, de așa natură încât,printr-o cât mai bună organizare, să se satisfacă optim aceste nevoi și să se intervină, ori de câte ori este necesar, cu măsuri pentru realizarea ordinii de drept, pentru menținerea stării de legalitate în cadrul unor competențe stricte, stabilite, de regulă, prin lege.

Rezultă, așadar, din conținutul acestei decizii a instanței supreme emise în perioada de incidență a Legii nr. 29/1990, că noțiunea de autoritate administrativă explicitată de către instanța supremă prin decizia cit. supra semnifică tocmai ceea ce Legea nr. 554/2004 definește ca fiind "autoritate publică".

Pe de altă parte, Constituția României operează, pe lângă noțiunea de "autoritate publică", și cu noțiunea de "instituție publică"; spre exemplu, prin art. 136 alin. (4) din Constituția României, se utilizează, în privința modalității de administrare a bunurilor proprietate publică, alături de expresia "regie autonomă, și pe cea de "instituție publică", iar prin art. 155 alin. (2) din Constituție se utilizează sintagma "instituțiile prevăzute de Constituție". De asemenea, Constituția României operează și cu noțiunea de "organ", în art. 111 alin. (1), spre exemplu: "Guvernul și celelalte organe ale administrației publice (...)".

Ca atare, în contextul în care Constituția României operează atât cu expresia de autoritate publică, cât și cu cea de instituție publică, putându-se prezuma o oarecare inconsecvență a legiuitorului constituant, se pune problema firească ce deosebire există între autoritățile publice și instituțiile publice.

Sub acest aspect, în literatura de specialitate(4) se arată că realizatorii Constituției au urmărit să înfăptuiască o conciliere a noțiunilor constituționale cu terminologia clasică, specifică teoriei separației puterilor, cu care se operează în occident, îndeosebi după adoptarea, în anul 1958, a Constituției Franței (Republica a V-a), pe de o parte, și cu noțiunile încetățenite în literatura juridică românească, după cel de-al Doilea Război Mondial, pe de altă parte.

Cu toate aceste explicații, din moment ce Constituția României utilizează atât expresia de autoritate publică, cât și pe cea de instituție publică, trebuie să fie o distincție între cele două categorii de autorități, altminteri, nu înțelegem de ce legiuitorul constituant utilizează cele două noțiuni distinct, și nu utilizează doar sintagma generică de autoritate publică.

O atare distincție o regăsim în literatura juridică din perioada interbelică(5), care, pornind de la faptul că atât autoritățile publice, cât și instituțiile publice au un patrimoniu propriu, arată că deosebirea importantă care apare între cele două autorități constă în recunoașterea unei poziții supraordonate, în sistemul puterii publice, în favoarea autorității, statut care, de altfel,îi conferă și numeroase prerogative (decizionale, de reglementare, control, sancționare etc.), pe când instituția publică are doar menirea de a presta anumite servicii publice specializate, în diverse domenii administrative.

Pe de altă parte, trebuie să facem distincție între instituțiile publice și instituțiile de interes și utilitate publică, deși toate aceste instituții conțin termenul "public". Definirea conceptului "public" îl regăsim în prevederile art. 176 din noul Cod penal, potrivit căruia "prin termenul de public se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică". Ca atare, din conținutul acestui text legal se poate desprinde distincția dintre instituțiile publice și alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică, în accepțiunea acestui text legal, sintagma "alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică" semnificând, în opinia noastră, tocmai instituțiile de interes și utilitate publică, persoane juridice de drept privat care satisfac interesul public în domeniul lor de activitate. Astfel, instituțiile publice sunt acele instituții care se înființează și funcționează în subordinea autorităților publice centrale sau locale, pe când instituțiile de interes și utilitate publică sunt cele care se înființează și funcționează la inițiativa persoanelor juridice de drept privat și care, în virtutea delegării atribuțiilor de către autoritatea publică cu competență originară, prestează un serviciu public.

Ca atare, instituțiile publice sunt organizații care se înființează în sistemul administrației publice centrale sau locale, pe când instituțiile de interes și utilitate publică nu sunt organizate în cadrul sistemului administrației publice centrale sau locale, ele fiind organizate sub forma unor persoane juridice de drept privat, de interes și utilitate publică, având menirea de a satisface interesul public în domeniul lor de activitate. De aceea, denumirea acestora nu este aceea de "instituții publice", ci aceea de "instituții de interes și utilitate publică".

De altfel, distincția dintre noțiunea de "instituție publică" și noțiunea "instituție de interes public" a fost reliefată și în practica judiciară(6) , în perioada de incidență a Legii nr. 292/2003 privind organizarea și funcționarea așezămintelor culturale, abrogată în prezent prin O.U.G. nr. 118/2006 privind înființarea, organizarea și funcționarea activității așezămintelor culturale(7) . Astfel, prin art. 11 din Legea nr. 292/2003 (abrogată), se făcea distincție între casele de cultură, instituții publice, care pot funcționa sub autoritatea consiliului local, și casele de cultură, ca instituții de interes public, având personalitate juridică, care pot funcționa în subordinea sindicatelor sau a altor organizații. În contextul în care sindicatele sunt persoane juridice de drept privat, din conținutul acest text legal, rezultă că instituțiile de interes public sunt cele care se organizează și funcționează de persoanele juridice de drept privat și care au menirea de a satisface serviciul public în domeniul lor de activitate.

În contextul cadrului normativ în vigoare, respectiv, O.U.G. nr. 118/2006 se poate concluziona că această distincție poate fi remarcată, chiar dacă ea nu este precizată expres. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 118/2006, așezămintele culturale (cămine culturale, case de cultură, universități populare, etc.), sunt instituții publice sau persoane juridice de drept privat. În ceea ce privește așezămintele culturale, instituții publice, potrivit art. 5 din ordonanță, acestea se înființează și funcționează în subordinea autorităților administrației publice centrale sau locale, în timp ce, potrivit art. 10 din ordonanță, așezămintele culturale de drept privat se înființează de persoane fizice și/sau persoane juridice de drept privat.

Rezultă așadar, în acord cu cele expuse mai sus, că, din analiza dispozițiilor art. 5 și a art. 10 din O.U.G. nr. 118/2006, instituțiile publice se organizează și funcționează în subordinea autorităților administrației publice centrale sau locale, în timp ce instituțiile de interes și utilitate publică, sunt organizate de către persoane juridice de drept privat, în urma organizării acestora ele devenind persoane juridice de drept privat, de interes și utilitate publică.

Distincția dintre noțiunile de "instituție publică" și "instituție de interes public" este remarcată sub aspectul obligațiilor fiscal, în sensul că doar instituțiile publice nu datorează impozitul pe clădirile proprietate a acestora.

*Articol extras din O. Puie, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2015.

(1) A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 97 din 30 aprilie 1997, publicată în M. Of. nr. 210 din 27 august 1997, și Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în M. Of. nr. 317 din 12 mai 2003; a se vedea, de asemenea: O. Puie, Condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ obiectiv și subiectiv. Aspecte de drept comparat, în Caietul Științific al Institutului de Științe Administrative "Paul Negulescu" nr. 9/2007, Sibiu, pp. 555-572; idem, Contenciosul administrativ, vol. I, Ed. Universul Juridic, București, 2009, pp. 130-159.

(2) A se vedea, privitor la unele delimitări conceptuale în privința actului jurisdicțional, D. Cimpoeru, Actul jurisdicțional - delimitări conceptuale, în RDP nr. 1/2007, pp. 59-71.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...