Universul Juridic nr. 10/2015

Greu de plătit: impedimente legale ale plăților din fonduri publice (I)
de Gherghina Simona

27 octombrie 2015

În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

Cumpără forma completă
  •  

1. Considerații preliminare

Un aspect mai puțin supus analizei juridice, în ciuda plasării sale în zona sensibilă de intersecție dintre dreptul public și dreptul privat și a incidenței semnificative în practică, îl reprezintă efectuarea plăților din fonduri publice în cadrul contractelor încheiate între persoane juridice de drept public și persoane de drept privat. În condițiile în care o parte semnificativă a cheltuielilor publice ia forma unor astfel de plăți realizate în executarea unor obligații născute din contracte, analiza regimului juridic al acestor plăți nu este lipsită de efecte practice. Fiind vorba despre plăți realizate în cadrul unui contract, acest regim juridic va prelua atât norme legale imperative cât și prevederi contractuale. Cât timp aceste două surse sunt armonizate, nu se vor ivi probleme în practică, dar orice dificultate de corelare a contractului cu legea aplicabilă utilizării fondurilor publice va fi în măsură să pună astfel de probleme.

Unul dintre motivele acestei lipse de interes de până acum a fost aplicarea automată a liniei de demarcație public-privat, în sensul că aspectele legate de exercitarea atribuțiilor de către persoana de drept public sunt supuse dreptului public iar cele legate de executarea și încetarea contractului rămân în sfera dreptului privat. O astfel de interpretare are avantajul de a fi ușor de aplicat, eliminând efortul de corelare a contractului cu prevederile imperative ale legii. În condițiile unei delimitări totale între sfera de aplicare a celor două tipuri de norme, fiecare se va aplica deplin, fără a fi influențată sau afectată de prezența "în proximitate" a celuilalt tip de norme. În consecință, potrivit acestei abordări, persoana de drept public se va îngriji să respecte atât prevederile legale referitoare la efectuarea plăților cât și prevederile contractuale incidente, în timp ce cocontractantul său persoana de drept privat va fi ținut doar de contract, ca izvor al dreptului său de a primi plata respectivă.

Cu toate acestea, există cel puțin două premise capabile să genereze o modificare a acestei paradigme, cu efecte ce pot fi generalizate pentru toate contractele de acest fel.

O primă premisă este de natură legislativă și privește reglementarea, începând cu anul 2010, a unor limitări ale efectuării de plăți din fonduri publice(1), aplicabile în principal în cazul în care obligațiile au natură contractuală. Acestora li s-au adăugat ulterior și norme care prevăd obligativitatea modificării contractelor în vederea reajustării obligațiilor de plată ale persoanei de drept public în conformitate cu bugetul acesteia(2).

Textele legale care prevăd aceste măsuri ce pot avea efect asupra derulării contractelor încheiate de persoanele de drept public nu conțin absolut nicio prevedere referitoare la efectele pe care le poate avea aplicarea lor în ceea ce privește contractele aflate în derulare. În consecință, aceste efecte rămân a fi determinate.

O a doua premisă care poate justifica necesitatea regândirii modului în care se intersectează normele de drept public cu cele de drept privat este generată de practică, și anume de utilizarea pe scară largă a unor forme de contract standardizate, în mod special a contractelor de proiectare și construire de tip FIDIC(3). Aceste contracte au fost preluate ca atare cu modificări minore și integrate în practica instituțiilor publice(4), deși unele dintre mecanismele pe care le conțin sunt în măsură să pună în discuție aplicarea unor norme de drept public, în special a celor legate de efectuarea plăților de către beneficiarul lucrării - persoană de drept public.

Analiza relației dintre normele de drept public și cele de drept privat în cazul contractelor încheiate de persoanele de drept public cu persoanele de drept privat pe care o propunem se concentrează pe efectuarea plăților din fonduri publice. Prin urmare, premisa generală avută în vedere este cea în care persoana care are calitatea de debitor al unei obligații de plată conform unui contract urmează să efectueze plata din fonduri incluse în bugetele publice(5), deoarece numai în acest caz vor fi aplicabile regulile și limitările de drept public ce vor fi analizate. Avem astfel în vedere în primul rând autoritățile publice și instituțiile publice și, numai în măsura în care utilizează fonduri publice sau sunt clasificate în administrația publică în temeiul normelor europene(6), întreprinderile publice.

2. Limitări ale plăților din fonduri publice datorită situației financiare a debitorului

Prevederile legale prin care sunt instituite limitări ale plăților din fonduri publice ca urmare a situației financiare dificile au fost incluse în Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice(7) și în Legea nr. 273/2006 a finanțelor publice locale(8) în mod progresiv începând din anul 2010, urmărind în principal soluționarea problemei arieratelor și prevenirea acumulării de astfel de datorii. Arieratele sunt definite în mod identic de Legea finanțelor publice în art. 2 alin. (31) și de Legea finanțelor publice locale în art. 2 alin. (41) ca fiind datorii care au rămas neplătite timp de cel puțin 90 de zile după data scadenței.

Aceste prevederi au apărut și au fost menținute în încercarea de a stabili prin lege soluții de plată a acestor datorii "vechi" ale autorităților publice și ale instituțiilor publice, care au reprezentat în toată această perioadă și continuă să reprezinte o problemă reală. Modalitatea aleasă de legiuitor s-a axat pe instituirea unor interdicții având ca obiect atât încheierea de contracte noi până la plata arieratelor cât și realizarea de plăți pentru alte destinații de către autoritățile publice sau instituțiile publice respective(9).

Limitările de acest tip au fost introduse în mai multe etape, nefiind aparent parte a unei strategii unitare, ci mai degrabă soluții punctuale menite să conducă la efectul urmărit, respectiv plata cât mai rapidă a acestor datorii vechi. În parcursul cronologic al adoptării graduale a măsurilor legislative de reducere și eliminare a obligațiilor de plată restante înregistrate în bugetele publice se poate observa o înăsprire progresivă a limitărilor reglementate, măsurile din fiecare etapă fiind justificate cel mai probabil de ineficiența măsurilor anterioare. Ulterior, stingerii acestor datorii i s-a adăugat și scopul prevenirii acumulării de datorii neplătite, prin prevederi legale care obligă ordonatorii de credite să ajusteze unilateral obligațiile de plată scadente într-un an bugetar în funcție de veniturile bugetare disponibile, cu modificarea corespunzătoare a contractelor aflate în derulare, inclusiv sub aspectul graficului de execuție a obligațiilor co-contractantului privat.

* Articol susținut la Conferința Hexagonului Facultăților de Drept, Creditori vs. Debitori, Cluj-Napoca, 23 aprilie 2015 și publicat în volumul Creditori vs. Debitori. Perspectiva Hexagonului, Ed. Universul Juridic, București, 2015.

(1) Prima reglementare prin care s-au introdus limitări ale dreptului unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice subordonate de a încheia acte juridice din care se nasc obligații de plată (angajamente legale din punct de vedere bugetar) a fost O.U.G. nr. 63/2010 privind modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare. Aceste limitări au fost extinse și stabilite și în ceea ce privește instituțiile publice centrale prin O.U.G. nr. 47/2012 privind modificarea și completarea unor acte normative și reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare.

..........


În versiunea gratuită textul este afișat parțial. Pentru textul integral alegeți un abonament Lege5 care permite vizualizarea completă a documentului.

;
se încarcă...