Curtea Constituțională - CCR

Decizia nr. 1609/2010 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Modificări (...)

Text publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 70 din 27 ianuarie 2011.

În vigoare de la 27 ianuarie 2011

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  
Augustin Zegrean - președinte
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Mircea Ștefan Minea - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Valentina Bărbățeanu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Brașov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 7 decembrie 2010, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunțării pentru data de 9 decembrie 2010.

C U R T E A,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 11 februarie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 4.350/1/2009, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Brașov într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de revizuire a unei decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că textul de lege criticat este neconstituțional, întrucât părțile participante la procesele în contencios administrativ nu au o reprezentare exactă a drepturilor și obligațiilor lor în ceea ce privește momentul în care urmează a se face comunicarea hotărârilor care le sunt opozabile, nefiind clar dacă motivarea și redactarea hotărârilor sau numai comunicarea acestora urmează a se face, prin derogare de la prevederile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la pronunțarea hotărârilor a căror revizuire se solicită. În opinia sa, este nesocotit principiul certitudinii juridice, obligațiile revizuentului nefiind bine precizate, deoarece textul de lege criticat nu arată cu exactitate dacă acestuia îi revine obligația unei cereri temeinic motivate sau este doar o opțiune și nici în ce constă temeinicia motivării cererii. Interpretarea textului conduce la ideea că instanța ar putea refuza motivarea, redactarea și comunicarea hotărârii în termenul scurt de 15 zile, dacă apreciază că solicitarea părții nu este "temeinic motivată". Astfel, părții i se poate refuza dreptul de a promova revizuirea, hotărârea urmând a-i fi comunicată după redactarea și motivarea în termenul general de 30 de zile, deci după expirarea termenului de exercitare a revizuirii. Autorul excepției face referire și la Decizia nr. 189 din 2 martie 2006 prin care Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizând că prevederile de lege criticate au o redactare ambiguă, care permite judecătorilor să adauge la lege, în detrimentul justițiabililor, prin stabilirea cazurilor, condițiilor și părților față de care termenul de recurs curge de la pronunțare, respectiv de la comunicare. Susține că, în mod similar, dispozițiile art. 21 alin. (2) din aceeași lege acordă instanțelor facultatea de a interpreta în mod subiectiv textul de lege criticat, partea interesată fiind pusă în situația de a nu putea cunoaște termenul de la care începe să curgă termenul de revizuire. Astfel, textul nu precizează în mod expres care este data la care se comunică hotărârile judecătorești susceptibile să fie atacate cu revizuire și nici dacă cererea temeinic motivată a părții interesate să promoveze revizuirea este obligatorie sau facultativă și nici termenul exact în care aceasta trebuie introdusă. Prin urmare, susține că părților le este, practic, îngrădit accesul liber la justiție, fiind nevoite să promoveze calea de atac a revizuirii fără să cunoască termenele și condițiile de exercitare a acesteia și nici considerentele hotărârii pronunțate.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că textul de lege criticat este neconstituțional, întrucât, în cazul promovării unei cereri de revizuire, părțile nu au un reper sigur al termenului în care pot ataca cu revizuire hotărârea pronunțată, ceea ce face ca accesul lor la justiție să fie limitat, deoarece sunt obligate să promoveze o cale de atac fără să cunoască considerentele hotărârii pronunțate pentru a motiva cererea de revizuire. Precizează că, în aceste condiții, ambiguitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 obligă judecătorul să stabilească el însuși, pe cale jurisprudențială, în afara legii, adică substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunța asupra revizuirii cu judecarea căruia a fost învestit, încălcându-se astfel prevederile art. 1 alin. (4), raportate la art. 61 alin. (1) din Constituție.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale. În argumentarea acestui punct de vedere, reiterează cele reținute în considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 675 din 12 iunie 2008, în sensul că, prin reglementarea termenului de 15 zile pentru introducerea cererii de revizuire, calculat de la data comunicării hotărârii definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, norma criticată îndeplinește condițiile de accesibilitate, previzibilitate și claritate. Arată că textul de lege criticat conține norme de procedură, instituind, în mod excepțional, un nou motiv de revizuire și stabilește condițiile și termenele în care această cale extraordinară de atac poate fi exercitată. În acest fel, dă expresie prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. Constată, de asemenea, că motivele invocate privesc, în esență, modul de interpretare și aplicare a legii, iar interpretarea unui text legal în procesul de aplicare a legii este atributul instanței de judecată.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

C U R T E A,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care au următorul cuprins:

- Art. 21 alin. (2): "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părții interesate, în termen de 15 zile de la pronunțare. Cererea de revizuire se soluționează de urgență și cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare."

Art. 17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care face referire textul de lege criticat, prevede că "Hotărârile se redactează și se motivează în cel mult 30 de zile de la pronunțare".

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziții din Constituție: art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiție, art. 24 alin. (1) care garantează dreptul la apărare și art. 61 alin. (1) potrivit căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

I. Prin textul de lege criticat, a fost introdus un nou motiv pentru care părțile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotărârile rămase definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de contencios administrativ. Acest nou motiv este reprezentat de încălcarea de către instanță, cu prilejul pronunțării hotărârii, a principiului priorității dreptului comunitar. Legiuitorul român a considerat necesară sancționarea unei astfel de ipoteze, ținând cont de prevederile art. 148 alin. (2) din Constituție care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor dintre legea națională și legislația Uniunii Europene, prin acordarea priorității de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celorlalte reglementări europene cu caracter obligatoriu, față de dispozițiile contrare din legile interne. Prin consacrarea în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a dreptului de a cere revizuirea unei hotărâri pronunțate cu nesocotirea acestui principiu, s-a conferit eficacitate prevederii constituționale menționate, instituindu-se o modalitate concretă de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligațiilor pe care statul român și le-a asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeană, inclusiv în ceea ce privește menținerea unității și stabilității ordinii normative europene.

Curtea observă, totuși, că teza întâi a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 folosește o formulare deficitară sub aspectul logicii juridice, stabilind că noul motiv de revizuire îl reprezintă "pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar". Într-o interpretare riguroasă din punct de vedere gramatical și semantic, din această redactare s-ar putea înțelege că rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești ar fi consecința încălcării principiului priorității dreptului comunitar. Desigur că legiuitorul nu a pornit, în reglementarea acestui nou caz de revizuire, de la o astfel de premisă, dar Curtea observă că, deși nu este de natură să intre în contradicție cu vreun text constituțional, redactarea acestei teze este perfectibilă.

Totodată, Curtea mai observă că, spre deosebire de prevederile Codului de procedură civilă, redactarea acestui text nu este foarte explicită nici sub aspectul hotărârilor care pot fi atacate pe calea de atac extraordinară a revizuirii în virtutea noului motiv de revizuire arătat mai sus. Astfel, dacă la art. 322 din Codul de procedură civilă se precizează că sunt supuse revizuirii hotărârile rămase definitive în instanța de apel sau prin neapelare, precum și cele date de o instanță de recurs atunci când evocă fondul, teza întâi a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se referă în mod generic la hotărârile "rămase definitive și irevocabile", fără niciun fel de detaliere. Cum însă, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile cuprinse în aceasta se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere specifice dreptului administrativ, Curtea observă că judecătorul și părțile interesate dispun, totuși, de reperele necesare încadrării unei hotărâri judecătorești în categoria celor susceptibile de a fi supuse revizuirii în condițiile textului de lege criticat, astfel că nu poate reține încălcarea dreptului de acces liber la justiție și la exercitarea căilor de atac prevăzute de lege, consacrat de art. 129 din Constituție.

II. În ceea ce privește teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, împotriva căreia autorul excepției își îndreaptă în mod preponderent criticile, Curtea constată că are o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii și incertitudini care se pot constitui în veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiție.

Astfel, teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește că cererea de revizuire împotriva soluției definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, întemeiată pe un nou motiv de revizuire, prevăzut de teza întâi a aceluiași text normativ, trebuie introdusă în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii a cărei revizuire se cere. Confuzia intervine în ceea ce privește momentul de la care începe să curgă acest termen, întrucât textul continuă cu precizarea că această comunicare se face, "prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părții interesate, în termen de 15 zile de la pronunțare". Or, art. 17 alin. (3) la care face trimitere acest text legal nu are în vedere comunicarea hotărârii, ci redactarea și motivarea acesteia, operațiuni care se realizează "în cel mult 30 de zile de la pronunțare". Așadar, art. 17 alin. (3) stabilește, - cu caracter de recomandare, de altfel -, termenul în care trebuie redactate și motivate aceste hotărâri, nicidecum termenul în care acestea se comunică părților. Or, este evident că operațiunea comunicării nu este simultană redactării și motivării, ci, în mod firesc, ulterioară, între aceste momente scurgându-se un interval de timp a cărui durată nu este fixată de niciun text de lege. Prin urmare textul de lege criticat face trimitere la un alt text de lege care reglementează o cu totul altă problemă decât cea pe care legiuitorul ar fi dorit să o clarifice prin trimiterea făcută. O astfel de lipsă de rigoare juridică pune partea interesată în situația de a nu putea cunoaște cu precizie termenul pe care trebuie să îl respecte pentru ca cererea sa de revizuire să nu fie respinsă ca tardiv introdusă ori, dimpotrivă, ca prematură.

Textul prevede, în continuare, că, pentru a putea solicita revizuirea hotărârii, partea interesată trebuie să formuleze o cerere "temeinic motivată", prin care să ceară comunicarea acestei hotărâri în 15 zile de la pronunțare, "prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3)" care, însă, așa cum s-a arătat, nu se referă la comunicare, ci la motivarea și redactarea hotărârii. Curtea constată că intenția legiuitorului de a accelera, prin această reglementare, soluționarea cererii de revizuire a fost concretizată printr-o normă legală confuză, întrucât face în mod eronat trimitere la un text legal care nu prevede cu privire la comunicarea hotărârilor judecătorești, ci reglementează alte etape ale activității desfășurate de judecător, și anume motivarea și redactarea hotărârilor.

În plus, este evident că judecătorul, primind cererea prin care se solicită comunicarea hotărârii, va trebui să o evalueze, pentru a vedea dacă este "temeinic motivată", astfel cum impune textul criticat. Această apreciere pe care judecătorul urmează să o facă ar trebui să aibă loc într-un cadru procesual care însă nu există, cererea fiind introdusă, în mod logic, ulterior pronunțării unei hotărâri definitive și irevocabile (care, dacă nu este atacată cu o cale extraordinară de atac, reprezintă punctul final al procesului) și anterior eventualei continuări a acestuia prin soluționarea cererii de revizuire. Cu alte cuvinte este vorba despre o etapă exterioară oricărui cadru procesual, fiind ulterioară încheierii procesului - după exercitarea căilor ordinare de atac, și premergătoare posibilei sale continuări - provocată de introducerea revizuirii. Or, dreptul de a exercita această cale extraordinară de atac poate fi anulat tocmai prin respingerea unei astfel de cereri al cărei unic scop îl constituie urgentarea comunicării hotărârii a cărei revizuire se dorește. Faptul că analizarea acesteia are loc în afara procesului propriu-zis, așadar fără posibilitatea respectării unor minime garanții procesuale, este, în condițiile unui stat de drept, inacceptabil, constituind o nesocotire a dreptului la un proces echitabil.

Imprecizia textului creează incertitudine și în ceea ce privește judecătorul competent să se pronunțe asupra temeiniciei cererii prin care se solicită comunicarea hotărârii a cărei revizuire se intenționează a se cere de către partea interesată, nefiind clar dacă aceasta va fi examinată de aceeași instanță care a pronunțat hotărârea ce urmează să fie atacată ori de către altă instanță. Viciul de redactare afectează, și din această perspectivă, dreptul de acces liber la justiție prin imposibilitatea părții interesate de a ști cărei instanțe trebuie să adreseze cererea de comunicare a hotărârii.

De asemenea, expresia "temeinic motivată" reprezintă o sintagmă derutantă, atât pentru parte, cât și pentru judecător. Temeinicia devine o caracteristică ce poate fi relativizată, neexistând criterii de apreciere a acesteia. Astfel, partea nu își poate îndeplini obligația de a motiva cererea conform cerinței cuprinse în textul de lege criticat, ca urmare a faptului că nu cunoaște măsura în care motivele pe care le-ar invoca ar putea fi considerate suficiente pentru caracterizarea ca temeinică a motivării. Deopotrivă, judecătorul este pus în situația de a aprecia după criterii pe care nu le va putea stabili decât în mod discreționar și aleatoriu, în lipsa unor precizări legale în funcție de care să decidă dacă cererea este sau nu temeinic motivată.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, că principiul accesului liber la justiție, consacrat prin art. 21 din Legea fundamentală, implică, între altele, adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se prescrie cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată. În acest sens s-a pronunțat în mod constant și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, de exemplu, în Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, a statuat că "o normă este «previzibilă» numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita", iar în Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, a decis că "[...] cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă".

III. În fine, în ceea ce privește teza a treia a art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constată că, stabilind că cererea de revizuire se soluționează de urgență și cu precădere, textul dă expresie caracteristicii generale a procedurii în contencios administrativ, anume cea a celerității, trăsătură specifică tuturor fazelor procesului desfășurat potrivit normelor procedurale stabilite de Legea nr. 554/2004. Aceste prevederi sunt în deplină concordanță cu dispozițiile constituționale ale art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, judecat într-un termen rezonabil. De asemenea, nu se poate reține nici încălcarea art. 24 din Legea fundamentală care garantează dreptul la apărare.

IV. Curtea observă că, prin Decizia nr. 675 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 27 iunie 2008, precum și prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv a art. 21 din aceeași lege. Cu acele prilejuri, examinarea constituționalității acestora a fost însă realizată de instanța de contencios constituțional din perspectiva unor critici care nu accentuau deficiențele semnalate prin prezenta motivare a excepției având același obiect. De aceea, reconsiderarea soluției pronunțate prin deciziile menționate se justifică prin noutatea argumentelor aduse în sprijinul admiterii excepției, care au fost subliniate și îmbogățite și de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în opinia exprimată cu privire la constituționalitatea textului de lege criticat în prezenta cauză.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

D E C I D E:

I. Admite excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Brașov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

II. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza întâi și a treia din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de același autor în același dosar al aceleiași instanțe.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.

Pronunțată în ședința publică din data de 9 decembrie 2010.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,
Valentina Bărbățeanu

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...