Înalta Curte de Casație și Justiție - ÎCCJ

Decizia nr. 25/2015 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 26 februarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 3.903/89/2013

Modificări (...)

Text publicat în M.Of. al României.

În vigoare de la 21 august 2015

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

Cumpără forma actualizată
sau autentifică-te
  •  

COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT

Dosar nr. 1.228/1/2015

Ionel Barbă - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului
Gabriela Bogasiu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Carmen Frumușelu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Cezar Hîncu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Simona Marcu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Eugenia Marin - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Niculae Măniguțiu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal - judecător- raportor
Zoița Milășan - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Liliana Vișan - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 1.228/1/2015 este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Aurel Segărceanu.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 26 februarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 3.903/89/2013.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse jurisprudența comunicată de curțile de apel și raportul întocmit de judecătorul-raportor, care a fost comunicat părților la data de 9 iunie 2015. Potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, la dosarul cauzei au depus puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept intimatul-reclamant și recurenta- intervenientă din cauza în care a fost formulată sesizarea.

Președintele completului constată că nu există chestiuni prealabile, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 26 februarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

"

Din interpretarea art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 238/2004), rezultă că gazele de șist cad sub incidența acestei legi?"

II. Expunerea succintă a procesului

2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 noiembrie 2013 pe rolul Tribunalului Vaslui, reclamantul prefectul județului Vaslui a chemat în judecată pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungești, solicitând anularea Hotărârii Consiliului Local al Comunei Pungești nr. 42 din 17 octombrie 2013 privind interzicerea explorării și exploatării gazelor de șist prin metoda fracturării hidraulice și alte metode pe teritoriul comunei Pungești.

3. În motivarea acțiunii s-a arătat că, prin adoptarea acestei hotărâri, consiliul local și-a depășit competența materială, printre atribuțiile prevăzute de art. 36 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, neregăsindu-se atribuții referitoare la bogățiile subsolului care aparțin domeniului public al statului.

4. Reclamantul susține că, potrivit dispozițiilor art. 136 alin. (3) din Constituție coroborate cu cele ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 213/1998), bogățiile de interes public ale subsolului fac obiectul exclusiv al proprietății publice a statului, și nu a unității administrativ-teritoriale. Statul este singurul subiect de drept care poate avea în proprietate resursele subsolului și singurul care asigură și reglementează exploatarea acestora. Unitățile administrativ-teritoriale pot fi titulare ale dreptului de proprietate publică numai asupra unor bunuri în privința cărora, prin lege organică, s-a dispus că fac obiectul exclusiv al proprietății lor publice. Or, în lipsa unei astfel de legi organice, hotărârea adoptată de Consiliul Local al Comunei Pungești este lipsită de temei legal.

5. Pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungești a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, arătând că actul contestat a fost adoptat în interesul gestionării afacerilor locale, în numele și interesul comunității locale, fără depășirea competenței materiale. Se susține că bunurile de interes public național, administrate de autoritățile centrale, sunt stabilite prin lege, nefiind cazul în privința gazelor de șist, care nu sunt reglementate de Legea nr. 238/2004. Pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 prevede că domeniul public al comunelor include și bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național. Cum gazele de șist nu se regăsesc în Legea nr. 238/2004 și nici nu au fost declarate de interes național, consiliul local are competența de a se pronunța asupra terenurilor proprietate publică și privată aparținând unității administrativ-teritoriale. Totodată, chiar dacă pe teritoriul comunei Pungești ar exista astfel de gaze neconvenționale, acestea ar trebui mai întâi identificate și apoi declarate de interes național.

6. Prefectul județului Vaslui a formulat răspuns la întâmpinare, în care precizează că gazele de șist sunt formațiuni de hidrocarburi, care sunt dispersate în sol și care necesită metode neconvenționale pentru extragere. Din definiția gazelor de șist rezultă că acestea sunt acoperite de definiția petrolului dată de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004 și, în consecință, fac parte din domeniul public al statului potrivit art. 1 din aceeași lege. Licențele de explorare, dezvoltare și exploatare a petrolului sunt atribuite pe baza unor proceduri competitive de către autoritatea centrală învestită cu o astfel de competență, respectiv Agenția Națională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Astfel, prin modalitatea în care a decis, autoritatea deliberativă locală s-a substituit organului central cu competențe de decizie în materie, respectiv Guvernul României, singurul în măsură să aprecieze dacă acordă sau nu licență de explorare, dezvoltare, exploatare a unor resurse petroliere pe teritoriul României. Indirect, Consiliul Local al Comunei Pungești, pe de o parte, a interzis Guvernului să concesioneze resursele de interes național de pe teritoriul acestei comune, iar, pe de altă parte, s-a substituit autorității de mediu competente în acordarea autorizației de mediu, fără a avea vreo atribuție legală delegată în acest sens.

7. Asociația S. a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului în sensul respingerii acțiunii reclamantului.

8. În motivarea cererii de intervenție se arată că, în conformitate cu Legea nr. 213/1998 și Legea nr. 238/2004, gazele de șist din subsolul comunei Pungești sunt proprietatea publică a comunei.

9. Din prevederile Legii nr. 213/1998 rezultă că, atât timp cât nu există o lege care reglementează unele bogății ale subsolului ca fiind de interes public național, acestea aparțin domeniului public local al comunelor, orașelor sau municipiilor. Conform Legii nr. 238/2004, aparțin domeniului public al statului doar gazele naturale prevăzute de art. 1 alin. (3) din lege. Legiuitorul a ales să includă în noțiunea de petrol și substanțele gazoase, sub forma gazelor naturale. În art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, legiuitorul înțelege să definească tipurile de gaze naturale pe care le-a avut în vedere ca fiind de interes național. Potrivit acestei dispoziții legale, gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția amestecurilor de gaz condensat.

10. Totodată, se menționează faptul că Agenția Națională pentru Resurse Minerale, prin campania publică de informare "Info gaze de șist", și Guvernul României, prin acordurile petroliere pentru zonele Adamclisi, Costinești și Vama Veche, atestă că gazele de șist nu sunt gaze naturale în sensul art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004.

11. La termenul din 24 februarie 2014, Tribunalul Vaslui a încuviințat în principiu cererea de intervenție formulată de Asociația S.

12. Prin Sentința civilă nr. 245/CA din 10 martie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, Tribunalul Vaslui a admis acțiunea formulată de prefectul județului Vaslui în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungești, a dispus anularea Hotărârii nr. 42 din 17 octombrie 2013 a Consiliului Local al Comunei Pungești și a respins cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația S.

13. Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut că hotărârea care vizează interzicerea explorării, dezvoltării, exploatării gazelor de șist prin metoda fracturării hidraulice și alte metode pe teritoriul comunei Pungești este nelegală pentru că pârâtul, în calitate de autoritate publică locală, și-a depășit competența și a dispus cu privire la exploatarea gazelor de șist, care fac parte din domeniul public al statului. În acest sens instanța a reținut că, potrivit art. 1 din Legea nr. 238/2004, resursele de petrol situate în subsolul țării fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român. Din comparația definiției petrolului date de art. 1 alin. (2) din această lege cu definiția gazelor de șist, potrivit căreia acestea sunt formațiuni de hidrocarburi, dispersate în sol și care necesită metode neconvenționale pentru extragere, rezultă că gazele de șist sunt acoperite de definiția petrolului și, în consecință, reprezintă domeniu public al statului potrivit art. 1 din Legea nr. 238/2004. Ambele sunt hidrocarburi naturale, iar faptul că gazul de șist este dispersat în sol și necesită anumite metode pentru extracție nu determină o natură diferită.

14. Totodată, instanța a reținut că, potrivit art. 27 coroborat cu art. 53 din Legea nr. 238/2004, operațiunile petroliere, inclusiv bunurile necesare realizării acestor operațiuni aflate în proprietate publică, se concesionează de către autoritatea competentă, respectiv Agenția Națională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Acordul petrolier încheiat de autoritatea publică centrală reprezintă actul administrativ care conferă dreptul unor anumite persoane juridice de a explora sau de a identifica gazele și tot autoritatea publică centrală are competența de a interzice explorarea și exploatarea gazelor prin metoda neconvențională.

15. Împotriva sentinței pronunțate de tribunal au declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungești și intervenienta Asociația S.

16. Recurentul-pârât Consiliul Local al Comunei Pungești invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă, iar, în motivarea cererii de recurs, reia apărările cuprinse în întâmpinarea depusă în fața primei instanțe.

17. Recurenta-intervenientă susține că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs se arată că instanța a redus interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 doar la prevederile alin. (1) și (2) ale aceluiași articol. În interpretarea corectă a art. 1 din Legea nr. 238/2004, în care gazele naturale sunt definite de alin. (2) și (3), gazele de șist nu intră în domeniul de aplicabilitate a legii, întrucât nu fac parte din enumerarea limitativă de la alin. (3) al aceluiași articol.

18. Se mai susține că instanța de fond a interpretat greșit și prevederile art. 36 alin. (2) lit. b) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În virtutea acestei norme pe care se întemeiază hotărârea consiliului local contestată în cauză, chiar dacă gazele de șist din subsolul comunei ar fi proprietate publică a statului, este în competența consiliului local să limiteze modul de explorare și exploatare a acestora prin interzicerea unor metode care ar afecta dezvoltarea economico-socială și de mediu a comunei.

III. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

19. Conform celor expuse în încheierea de sesizare, reprezentanții recurenților, prezenți la termenul de judecată din 26 februarie 2015, la care a fost pusă în discuția părților necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să stabilească dacă gazele de șist intră sub incidența Legii nr. 238/2004, nu au formulat puncte de vedere.

IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

20. Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele:

- cauza în care este formulată sesizarea este în curs de soluționare;

- pricina se află în faza de recurs;

- de lămurirea modului de interpretare a art. 1 din Legea nr. 238/2004 depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât în funcție de apartenența gazelor de șist la domeniul public al statului sau la cel al unității administrativ-teritoriale se determină instituția care are competența de a le gestiona;

- problema de drept enunțată este nouă, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție nu a pronunțat vreo hotărâre care să statueze asupra acestei probleme;

- problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

21. Instanța de trimitere apreciază că, în raport cu motivele invocate în cererea de chemare în judecată și cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 238/2004, gazele de șist intră sub incidența prevederilor acestei legi.

22. Din coroborarea dispozițiilor alin. (1) și (2) ale art. 1 din Legea nr. 238/2004 rezultă că toate rezervele de petrol, indiferent de forma în care se prezintă la suprafață, țiței sau gaze naturale, constituie obiect de reglementare al acestei legi și, în raport cu teza finală a alin. (1) al aceluiași articol, fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român.

23. Deși enumerarea de la alin. (3) al art. 1 din Legea nr. 238/2004 a tipurilor de gaze care intră în categoria gazelor naturale pare limitativă, interpretarea acestei dispoziții nu poate fi făcută decât în corelație cu alin. (2) al aceluiași articol, care stabilește domeniul de reglementare a legii, respectiv petrolul, care, în accepțiunea legii, este reprezentat de toate substanțele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarța terestră, care în condiții de suprafață se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau în stare lichidă, sub formă de țiței.

24. Gazele de șist sunt tot gaze naturale, potrivit definiției date de Agenția Națională pentru Resurse Minerale în cadrul campaniei de informare publică "Info gaze de șist".

25. Gazele de șist sunt gaze captive în rocă, dispersate și care necesită metode neconvenționale pentru extragere, însă metodele de extragere, convenționale sau neconvenționale, nu au fost avute în vedere de legiuitor la stabilirea domeniului de aplicare a legii.

26. Un alt argument în sprijinul acestei interpretări îl constituie și faptul că nu mai există un alt act normativ care să reglementeze vreo altă categorie de gaze, ceea ce denotă intenția legiuitorului de a reglementa unitar regimul juridic al gazelor naturale.

V. Jurisprudența instanțelor naționale

A. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

27. În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți nu a fost identificată jurisprudență relevantă.

B. În cauză, Înalta Curte a solicitat curților de apel să comunice jurisprudența identificată la nivelul circumscripției lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

28. Din analiza jurisprudenței transmise de curțile de apel, cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, au fost constatate aspectele arătate în continuare.

29. Într-o orientare jurisprudențială, instanțele au reținut că gazele de șist sunt asimilate gazelor naturale, intră sub incidența prevederilor Legii nr. 238/2004 și aparțin domeniului public al statului. Potrivit art. 3 alin. (2) și anexei la Legea nr. 213/1998, bogățiile subsolului în stare de zăcământ fac obiectul exclusiv al proprietății publice a statului. Potrivit pct. III.8 din anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor îl pot constitui bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes național. Față de dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 238/2004 și în raport cu definițiile gazelor de șist ("formațiuni de hidrocarburi, care sunt dispersate în sol și care necesită metode neconvenționale pentru extragere" sau "un amestec de hidrocarburi naturale acumulate în scoarța terestră sub formă de gaz sau care, în condiții de suprafață, se prezintă în stare gazoasă"), s-a apreciat că gazele de șist reprezintă gaze naturale chiar dacă nu sunt expres enumerate de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, deoarece, potrivit Legii energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, au următoarele caracteristici generale: o anumită compoziție fizico-chimică (amestec de hidrocarburi naturale); o anumită stare de agregare (starea gazoasă); o anumită locație (scoarța terestră). Or, este necontestat că gazele de șist au toate aceste trei caracteristici, astfel că sunt gaze naturale și intră în categoria mai largă a resurselor de petrol ale României care, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 238/2004, "fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român". Conform art. 27 coroborat cu art. 53 din Legea nr. 238/2004, operațiunile petroliere, inclusiv bunurile necesare realizării acestor operațiuni aflate în proprietate publică, se concesionează de către autoritatea competentă, respectiv Agenția Națională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Din analiza dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 238/2004 și din interpretarea logică a intenției reale a legiuitorului la momentul adoptării actelor normative în această materie rezultă că toate rezervele de petrol, indiferent de forma în care se prezintă la suprafață, sunt reglementate prin Legea nr. 238/2004 și reprezintă bogății ale subsolului aparținând proprietății publice a statului. Este adevărat că art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 conține o enumerare a formelor sub care gazele naturale se regăsesc în scoarța terestră, însă din sfera acesteia nu este exclusă nicio categorie de gaze naturale, astfel încât existența acestei enumerări, pretins limitative, nu constituie un argument juridic de natură a conduce la concluzia că, dacă noțiunea de gaze de șist nu apare în această enumerare sub această denumire, aceste hidrocarburi nu pot aparține decât domeniului public al unității administrativ-teritoriale, iar nu domeniului public al statului. Neincluderea gazelor de șist în enumerarea de la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 este justificată de faptul că, la momentul apariției legii, zăcămintele de gaze de șist nu făceau obiectul explorării sau exploatării pe teritoriul României. Dacă s-ar aprecia că enumerarea de la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 este una limitativă și nu ar fi permisă completarea acesteia cu noi categorii de gaze naturale, pe măsura dezvoltării sectorului petrolier, s-ar ajunge la concluzia că activităților de explorare, dezvoltare și exploatare a gazelor de șist nu le-ar fi aplicabile prevederile acestei legi.

30. Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele au reținut că gazele de șist nu formează obiect al proprietății publice conform Legii nr. 238/2004 și nici nu au fost declarate de interes național prin alt act normativ. Astfel fiind, gazele de șist fac parte din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, astfel cum acesta este definit la pct. III.8 din anexa la Legea nr. 213/1998. S-a argumentat în sensul că gazele de șist nu sunt definite de Legea nr. 238/2004 și nici de vreun alt act normativ, astfel că nu se poate reține că acestora le este aplicabil regimul juridic prevăzut de art. 1 din Legea nr. 238/2004. Chiar dacă gazele de șist reprezintă hidrocarburi aflate în stare gazoasă, acestora nu le pot fi aplicate prin asemănare dispozițiile referitoare la petrol sau gaze naturale, de vreme ce ele nu se regăsesc enumerate printre elementele componente ale categoriei gazelor naturale.

VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

31. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

VII. Jurisprudența Curții Constituționale

32. În jurisprudența Curții Constituționale nu au fost identificate decizii cu relevanță în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

VIII. Înalta Curte

33. În raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a sesizării, întrucât:

- sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 3.903/89/2013 al Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal;

- instanța care a formulat sesizarea este învestită cu soluționarea cauzei în recurs;

- soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect legalitatea hotărârii consiliului local privind interzicerea explorării și exploatării gazelor de șist, prin prisma competenței autorității publice locale de a adopta hotărâri în materia respectivă în raport cu apartenența gazelor de șist la domeniul public de interes național sau de interes local și cu incidența prevederilor Legii nr. 238/2004;

- problema de drept prezintă caracter de noutate, în considerarea faptului că, deși dispozițiile Legii nr. 238/2004 sunt în vigoare din anul 2004, explorarea și exploatarea gazelor de șist sunt de dată relativ recentă;

- asupra chestiunii de drept Înalta Curte nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

34. Se observă că, deși sesizarea Înaltei Curți vizează dezlegarea chestiunii de drept "Din interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 rezultă că gazele de șist cad sub incidența acestei legi", în realitate chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată privește stabilirea apartenenței gazelor de șist la domeniul public al statului sau la domeniul public al unităților administrativ- teritoriale.

35. Prevederi constituționale și legale relevante:

- art. 135 alin. (2) - (4) din Constituția României, în forma inițială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991:

"

(2) Proprietatea este publică sau privată.

(3) Proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

(4) Bogățiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicație, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil și acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietății publice."

- art. 136 alin. (1)- (3) din Constituția României, revizuită, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003:

"

(1) Proprietatea este publică sau privată.

(2) Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale.

(3) Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice."

- art. 858-860 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare:

"

Art. 858. -

Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Art. 859. -

(1) Constituie obiect exclusiv al proprietății publice bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite prin legea organică.

(2) Celelalte bunuri care aparțin statului ori unităților administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Art. 860. -

(1) Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public național, județean sau, după caz, local.

(2) Delimitarea dintre domeniul public național, județean și local se face în condițiile legii.

(3) Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale și invers se face în condițiile legii."

- art. 3 din Legea nr. 213/1998:

"

Art. 3. -

(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție [art. 136 alin. (3) din Constituția revizuită în anul 2003 - n.n.], din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.

(3) Domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național.

(4) Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național sau județean."

- pct. I.1 și pct. III.8 din anexa "Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale" la Legea nr. 213/1998:

"

I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:

1. bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; [...]

III. Domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: [...]

8. bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național."

- art. 120 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare:

"

Art. 120. -

(1) Aparțin domeniului public de interes local sau județean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public național."

- art. 1 din Legea nr. 238/2004:

"

Art. 1. -

(1) Resursele de petrol situate în subsolul țării și al platoului continental românesc al Mării Negre, delimitat conform principiilor dreptului internațional și convențiilor internaționale la care România este parte, fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român.

(2) Petrolul reprezintă substanțele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarța terestră și care, în condiții de suprafață, se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau lichidă, sub formă de țiței și condensat.

(3) Gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția amestecurilor de gaz condensat."

- art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare:

"

Art. 100. -

În sensul prezentului titlu, următorii termeni și expresii se definesc după cum urmează: [...]

48. gaze naturale - gazele libere din zăcămintele de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din câmpul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția sau separarea hidrocarburilor lichide."

36. Înalta Curte reține că gazele de șist nu intră în categoria gazelor naturale, astfel cum acestea sunt definite de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 și de art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

36.1. În mod obișnuit, uzual, "gaz, gaze" reprezintă "nume generic dat corpurilor fluide cu densitate redusă, incolore, ușor deformabile și expansibile, care, din cauza coeziunii moleculare slabe, nu au o formă proprie stabilă și tind să ocupe întregul volum pe care îl au la dispoziție" și "gazele naturale" sunt definite ca fiind "gaze combustibile care emană din pământ", iar "șistul" este o "rocă metamorfică sau sedimentară care are proprietatea de a se desface ușor în foi sau în plăci subțiri cu suprafețe paralele" (Dicționarul explicativ al limbii române, Academia Română Institutul de Lingvistică "Iorgu Iordan - Al. Rosetti", Editura Univers Enciclopedic Gold București, 2012).

36.2. În același sens, "gazul" desemnează un "amestec de substanțe gazoase, întrebuințată drept combustibil", iar "gazele naturale" reprezintă "gaze combustibile acumulate în pământ în urma unor procese naturale" (Micul dicționar academic, Academia Română - Institutul de Lingvistică "Iorgu Iordan - Al. Rosetti", Editura Univers Enciclopedic, București, 2002, volumul II), "gaze inflamabile care se află sub formă de zăcământ în straturile din adâncime ale pământului" (www.ro.wikipedia.org).

36.3. Agenția Națională pentru Resurse Minerale, prin intermediul site-ului www.infogazedesist.eu, prezintă următoarele informații în legătură cu definiția gazelor de șist și cu chestiunea resurselor convenționale și, respectiv, neconvenționale de gaze naturale:

"

Gazul de șist este o resursă neconvențională. Gazul de șist (shale gas) este un gaz natural produs din șisturi. El aparține surselor neconvenționale de gaze naturale.

Sursele neconvenționale sunt gazele care se găsesc în roca în care s-au și format prin descompunerea materiei organice (source rock). Din această categorie fac parte: - Gazul de șist - Gazul stocat în roca unde s-a format, rocă conținând materie organică (shale gas); - Gazul care se găsește în zăcămintele de cărbune, în mine, galerii, caverne (coal gas); - Gazele cantonate în sedimente anorganice cu permeabilitate mică (tight gas); - hidrații de metan (gazul sub formă solidă, gazul înghețat).

Gazul de șist este extras din formațiuni de rocă. Aceasta acționează atât ca sursă, cât și ca rezervor pentru gazul natural în sine. Gazul de șist poate fi privit ca o sursă de gaze în general «difuză», adică se întinde pe o arie teritorială mare, prin contrast cu gazul convențional, care este disponibil într-un mod mai concentrat. Trebuie să fie forate și analizate numeroase puțuri pentru a determina în mod suficient potențialul formațiunii de șist."

36.4. Resursele convenționale sunt acumulări de gaze în strate poros permeabile, care permit curgerea liberă a acestora.

36.5. Prin comparație cu resursele convenționale, depozitele neconvenționale sunt cantonate în roci compacte, cu conținuturi mici de hidrocarburi, raportat la volumul de rocă, și sunt dispersate pe o suprafață considerabilă, fiind plasate la adâncimi mari de 2-3 km (mult sub nivelul zăcămintelor convenționale de hidrocarburi). Pentru a fi extrase, depozitele neconvenționale necesită lucrări suplimentare speciale, în primul rând fracturarea rocilor pentru a le crește permeabilitatea, dar și injectarea unor cantități însemnate de fluide de fracturare pentru a forța gazele să se elibereze din roci și pentru a le dirija către suprafață.

36.6. Sursele neconvenționale de gaze naturale sunt cele blocate în subteran, în roci impermeabile sau puternic compactate, cum ar fi cărbunele, gresia, calcarele și șisturile argiloase. Există trei tipuri de gaze neconvenționale; gaz din șisturi bituminoase ("shale gas" sau gaz de șist), metan din zăcăminte de cărbune ("coal bed methane" sau CBM), de asemenea cunoscut sub numele de gaz din zăcăminte de cărbune (CSG) în Australia (extras din zăcămintele de cărbuni) și gaz etanș ("tight gas") blocat în subteran în formațiuni de rocă compactă cum ar fi calcarele sau gresiile."

36.7. Definiția generală a gazelor neconvenționale se referă la acele acumulări de gaze naturale care nu pot fi identificate, caracterizate și produse comercial prin tehnologii comune de explorare și producție și care sunt cantonate în rezervoare cu permeabilități și porozități reduse, ce nu permit curgerea decât prin aplicarea pe scară largă a fracturărilor hidraulice și săpării se sonde orizontale sau multilaterale. Conceptul de gaze neconvenționale a fost dezvoltat cu precădere în ultimii aproximativ 10 ani, odată cu perfecționarea tehnologiilor de explorare și extracție a acestui tip de gaze.

36.8. În mare, gazele convenționale sunt gaze naturale libere, aflate la mică adâncime, iar gazele neconvenționale, printre care și gazul de șist (shale gas), sunt gaze naturale captive, aflate la mare adâncime. Caracteristica comună a acumulărilor de gaze neconvenționale este factorul de recuperare foarte mic (3-10%) față de gazele convenționale unde este de aproximativ 80%. De asemenea, perimetrul concesiunilor pentru gaze de șist este foarte mare față de perimetrul concesiunilor pentru gaze convenționale, iar costul exploatării gazelor de șist este mult mai mare față de costul concesiunilor pentru gaze convenționale.

36.9. Gazele naturale exploatate până în prezent în România fac parte din categoria gazelor "convenționale", Înalta Curte reținând că acestea - și nu gazele naturale neconvenționale, printre care și gazul de șist (shale gas) - fac obiectul prevederilor art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, care stipulează că "Gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția amestecurilor de gaz condensat", precum și a dispozițiilor art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, care definesc gazele naturale ca fiind "gazele libere din zăcămintele de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din câmpul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția sau separarea hidrocarburilor lichide".

37. Înalta Curte reține că gazele de șist se includ în categoria "petrolului", astfel cum acesta este definit de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

37.1. Deși nu au fost incluse de legiuitor, prin art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 și prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, în definiția "gazelor naturale", este incontestabil că gazele neconvenționale (shale gas, coal gas, tight gas, methane hydrates), inclusiv gazul de șist, prezintă caracteristicile generale ale gazelor naturale, acelea de "gaze combustibile acumulate în pământ în urma unor procese naturale" sau de "gaze inflamabile care se află sub formă de zăcământ în straturile din adâncime ale pământului".

37.2. În acord cu regulile de interpretare logică, rațională și teleologică a normelor de drept, se constată că dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, reluate practic, aproape identic, prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, nu au o veritabilă existență de sine stătătoare, acestea trebuind privite și analizate prin corelație cu prevederile art. 1 alin. (2) din lege, care stabilesc domeniul de reglementare al actului normativ, respectiv petrolul, care reprezintă "substanțele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarța terestră și care, în condiții de suprafață, se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau lichidă, sub formă de țiței și condensat".

37.3. Or, rezultă cu evidență, din definiția gazelor de șist, că acestea reprezintă un amestec de hidrocarburi naturale acumulate în scoarța terestră și care, în condiții de suprafață, se prezintă în stare gazoasă. Gazele de șist, cum s-a mai arătat, sunt gaze naturale captive în rocă, dispersate și care necesită metode neconvenționale pentru extragere, însă metodele de extragere, convenționale sau neconvenționale, nu au fost avute în vedere de legiuitor la stabilirea domeniului de aplicare a legii petrolului.

37.4. Prin urmare, se reține că gazele de șist - chiar nedefinite și nereglementate ca atare prin Legea nr. 238/2004 și prin Legea nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare - întrunesc caracteristicile gazelor naturale chiar dacă nu sunt expres enumerate de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 și pot fi încadrate în noțiunea de "petrol" astfel cum aceasta este definită prin art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004, întrucât aceste gaze prezintă o anumită compoziție fizico- chimică (amestec de hidrocarburi naturale) și o anumită stare de agregare (starea gazoasă) și sunt localizate și acumulate în scoarța terestră.

38. În raport cu cele mai sus arătate, Înalta Curte reține că resursele neconvenționale de gaze naturale de șist intră în categoria mai largă a "resurselor de petrol" ale României, care, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 238/2004, fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 26 februarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, și, în consecință, stabilește că:

Dispozițiile art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că gazele de șist se includ în categoria "resurselor de petrol" ce fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iunie 2015.

PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
IONEL BARBĂ
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu

Acest document poate avea modificări ulterioare. Cumpărați documentul în formă actualizată sau alegeți un abonament Lege5 care permite accesul la orice formă actualizată.

;
se încarcă...